Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе - Григорий Васильевич Голосов

Особенность авторитарного федерализма, как и вообще авторитарных институтов, состоит в том, что он включает значительный неформальный элемент. Пределы полномочий и возможностей для каждого из лидеров региональных правящих групп устанавливаются индивидуально. Они всегда остаются достаточно широкими, но для некоторых шире, чем для других. Отличие Кадырова от прочих губернаторов – лишь в том, что он считает возможным для себя практически всё, а федеральный центр не хочет (и, я думаю, не может) возразить.

Близкие примеры из практики других авторитарных режимов многочисленны. Например, Эфиопия в течение длительного времени служила примером федерации, где местные автократы пользовались всей полнотой власти при минимальных ограничениях со стороны властей в Аддис-Абебе. Следует подчеркнуть, что эта ситуация вполне соответствовала нормам, вписанным в эфиопскую федеральную Конституцию. Если правила удобны для всех, то кому выгодно их нарушать? На самом деле, эфиопский федерализм дал сбой и привел к кровавой гражданской войне именно тогда, когда страна стала делать первые робкие шаги к демократии.

В России авторитарные тенденции начали проявляться в 90-х годах прошлого века как на уровне федерального центра, так и в регионах. Но в регионах они были, пожалуй, сильнее. Многие губернаторы, оказавшиеся в своих креслах вследствие проведенных во второй половине того бурного десятилетия выборах, фактически узурпировали власть, устранили всю местную оппозицию и, как кажется, намеревались править вечно. Отмечу, что централизаторская повестка дня, с которой Путин начал свою деятельность в качестве президента России, не вызвала тогда отторжения у граждан страны. Они усматривали в губернаторском произволе большее зло.

С тех пор многое изменилось. В современной России от федерализма остались, как говорится, рожки да ножки. Регионы подвергаются бюджетной дискриминации, их политическая автономия полностью подорвана отменой губернаторских выборов (думаю, не надо доказывать, что и после формального восстановления эти выборы остаются фикцией), а представительство на федеральном уровне узурпировано «Единой Россией» и губернаторами, которые фактически назначаются Кремлем. Все это должно быть исправлено – и, я уверен, будет исправлено – в процессе демократизации.

Однако реалии региональной политической жизни таковы, что в каждом из регионов ныне сложились сплоченные, контролирующие все сферы жизни правящие группы, служащие опорой авторитаризма на местах. Парадоксально, но сытому, спокойному существованию этих групп сейчас в какой-то мере мешает только то, что федеральный центр время от времени меняет их верхушку путем назначения губернаторов-«варягов». Однако для того чтобы эти новые назначенцы сохраняли хоть какой-то уровень административной эффективности, им надо находить общий язык с большинством местных политических, административных и экономических боссов.

Теперь зададимся вопросом: что получится, если требование о широкомасштабной федерализации будет сформулировано и выполнено на раннем этапе перехода к демократии? Эти правящие группы исчезнут сами собой? То есть: покинут страну? Не смогут выиграть свободные выборы, если они будут назначены? Подвергнутся тотальной люстрации? Мне кажется, положительный ответ на каждый из этих вопросов был бы наивным. Степень контроля этих групп над регионами сейчас такова, что их фактические лидеры останутся у власти если не в личном качестве, то через своих доверенных представителей. Новая авторитарная децентрализация станет политическим фактом. И вот еще один вопрос: мы действительно хотим, чтобы она была конституционно гарантированной?

Поэтому я полагаю, что возврату к федерализму должен предшествовать достаточно длительный переходный период, в течение которого центральная власть должна будет обладать серьезными полномочиями по отношению к регионам. Более того, и после демократизации конституционные рамки российского федерализма должны быть примерно такими же, как и было прописано в Конституции 1993 года.

Единственное существенное изменение, которое я бы внес в эти рамки, – то, что нужно недвусмысленно, исключая всякие лазейки и обходные пути, гарантировать выборы глав регионов либо населением напрямую, либо региональными законодательными собраниями. Возможный вариант создания институционально сбалансированной системы управления регионов состоял бы в их переходе к усиленной парламентской форме правления, при которой кандидаты в губернаторы шли бы на выборы в связке со списками выдвинувших их партий на выборах региональных законодательных собраний, а губернатор определялся бы простым большинством голосов в законодательном собрании.

В случае отсутствия однопартийного большинства избрание губернатора (а значит, со значительной степенью вероятности, и формирование региональных структур исполнительной власти) происходило бы на коалиционной основе. Для регионов с мультиэтническим составом населения (что относится к республикам в составе РФ, где доля ведущего этноса от общей численности населения не превышает 50 %) допустимо введение коллегиального органа, исполняющего функции главы региона, возможно – с ротацией его председателей на ежегодной основе. Состав такого органа определялся бы по итогам выборов законодательного собрания.

Такой способ формирования региональных структур власти предполагал бы выполнение ряда институциональных условий. Во-первых, он делает необходимым совмещение губернаторских выборов с выборами законодательного собрания как во времени, так и на уровне избирательного бюллетеня. Во-вторых, выборы региональных законодательных собраний должны проводиться по чисто пропорциональной или по смешанной избирательной системе. Впрочем, выполнение этого второго условия необходимо вне зависимости от институциональной конструкции региональной власти, поскольку служит предпосылкой к формированию в России партийной системы.

Кроме того, в целях институционального усиления региональных легислатур необходимо законодательно регламентировать некоторые принципы их формирования и функционирования. Во-первых, следует поднять существующие нормативы по минимальной численности членов законодательных собраний, установив, что в регионах с численностью населения более 4 млн человек должны избираться не менее 70 депутатов. Во-вторых, необходимо ввести минимальные стандарты численности депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе. В зависимости от численности избирателей региона, они не должны составлять менее 25 % от общей численности депутатского корпуса, причем на такой основе должно работать не менее одного депутата от каждой партии, представленной в законодательном собрании. В-третьих, необходимо значительно расширить практику публикации результатов поименных голосований в региональных легислатурах.

Следует отметить, что охарактеризованный выше (или любой иной) механизм формирования органов региональной власти, как и их дизайн, может быть в полной мере запущен лишь на заключительной фазе переходного периода. На его начальной фазе целесообразно сохранить за центром примерно те же весьма широкие права в этой области, которыми он ныне располагает. В частности, совершенно очевидно, что руки демократически ориентированного руководства страны останутся связанными, если у него не будет возможности провести ротацию губернаторского корпуса. А это значит, что по меньшей мере до конца переходного периода у центра должно оставаться право на увольнение губернаторов по причине утраты доверия. Вопрос о том, сохранится ли это право в дальнейшем, и если да, то какими ограничениями оно должно быть обставлено, чтобы не противоречить основам федерализма, придется решать позднее, в рамках более широких усилий по строительству демократических институтов.

В заключение подчеркну, что именно положения о федерализме я считаю вполне жизнеспособной (возможно, самой жизнеспособной)