Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе - Григорий Васильевич Голосов

совета. 4. Может вводиться должность главы администрации, нанимаемого по конкурсу, однако при этом в состав конкурсных комиссий не могут входить лица, назначенные властями региона.

Разумеется, подчиненное положение органов местного самоуправления в современной России во многом обусловлено дисбалансами распределения бюджетных доходов и расходов между центром, регионами и муниципальными органами. Ликвидация этих дисбалансов является сложным вопросом экономической политики и не может быть достигнута на раннем этапе переходного периода без создания опасной нестабильности на общегосударственном уровне. Окончательное оформление модели бюджетного федерализма в России произойдет лишь после завершения строительства демократических институтов. Но то же самое касается и политических аспектов федерализма. Остановимся на этом подробнее.

5.2 Федерализм

Я полагаю, что после перехода к демократии восстановление российского федерализма не только желательно, но и практически неизбежно. Однако без перехода к демократии любая децентрализация власти будет по определению авторитарной. Разумеется, два процесса, демократизацию и возврат к федерализму, можно совместить, но лишь до известных пределов.

Для начала выясним, что такое федерализм. В России широко распространено мнение о том, что федерализм – это такое состояние государства, при котором регионы пользуются значительной и всесторонней автономией от центрального правительства. В частности, нередко рассуждают о том, что бюджетная политика, направленная на изъятие у регионов значительной части доходов, ведущая их к дотационности и зависимости от центра, – это прямое следствие отсутствия федерализма. Однако бюджетные отношения между органами власти, находящимися на разных уровнях территориальной организации, могут быть более или менее равновесными независимо от того, является ли государство централизованным или федеральным.

Объективным показателем бюджетной централизации служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме государственного налогообложения. Эта доля в федерациях, как правило, ниже, чем в унитарных государствах. Однако есть и федерации, где уровень бюджетной централизации сравнительно высок (Австралия и Австрия), и унитарные государства, где он низок (например, большинство скандинавских стран и Япония). В целом бюджетная децентрализация необязательно связана с федерализмом даже в зрелых демократиях. В новых демократиях эта связь почти не просматривается.

Нет прямой связи и между федерализмом и уровнем политической автономии, которой пользуются регионы. Скажем, было бы наивно и фактически неправильно утверждать, что коммуны Швеции, служащие в этой стране основой территориальной организации государства, имеют меньше политической автономии, чем территориальные единицы большинства федераций. Шведские муниципальные образования управляются местными собраниями, которые избирают граждане, и исполнительными комитетами, формируемыми этими собраниями по правилам парламентской системы правления. В пределах своих полномочий – а они весьма широки – эти муниципальные органы вполне автономны от центрального правительства.

Наконец, нет прямой связи между федерализмом и тем, каким образом регионы представлены в центральной системе государственного управления, и, стало быть, той степенью, в которой они могут влиять на политику центра. В федерациях обычно существуют верхние палаты парламентов, которые по своему мандату призваны защищать права и интересы регионов и в большинстве случаев обеспечивают примерное равенство регионов по мерам представительства. Скажем, в Сенате США представительство штатов – равное, хотя штаты сильно различаются по численности населения. Однако такая практика не чужда и унитарным государствам. В Италии Сенат тоже формируется по принципам, ставящим малые регионы в несколько привилегированное положение, и при этом пользуется полномочиями, превосходящими полномочия верхних палат в большинстве федераций.

Все это, естественно, подводит нас к вопросу о том, что же такое тогда федерализм? Может быть, это фикция, просто слово из политического лексикона, в котором вообще-то нет недостатка в совершенно бессмысленных лексических единицах? Нет. Федерализм – это вполне осмысленный термин, и означает он то, что права регионов – прежде всего, их политическая самостоятельность и каналы влияния на центральную власть – не просто существуют, но являются конституционно гарантированными. Федеральные власти не могут менять эти права по собственному усмотрению, с помощью закона или иного государственного акта. Таким образом, федерализм – это конституционно-правовое установление.

В некоторых странах федерации создавались путем заключения договоров между учреждавшими их регионами. В современном мире примерами таких «договорных» федераций служат США и Объединенные Арабские Эмираты. Чаще, однако, гарантии прав регионов просто вписываются в конституцию при ее принятии. Так или иначе, смысл федерализма состоит в том, что права регионов неотчуждаемы и гарантированы основным законом. Это – главное правило федерализма.

Тогда возникает следующий вопрос: может ли существовать федерализм в условиях авторитарного режима? Многие ученые отвечают на этот вопрос категорически отрицательно, подчеркивая, что поскольку авторитаризм (или, во всяком случае, персоналистская автократия) – это игра без правил, то никакие конституционно-правовые установления не имеют смысла, являются фиктивными по определению. Я придерживаюсь более сдержанного мнения по этому вопросу. Как и с любыми другими авторитарными институтами, ситуация с федерализмом, на мой взгляд, такова, что правила не столько отсутствуют, сколько применяются избирательно – в той мере, в какой их применение не вступает в противоречие с интересами самого сильного игрока. А это – центральная власть.

Авторитарная центральная власть может быть заинтересована в том, чтобы автономия регионов оставалась в тех рамках, которые прописаны в конституции, а иногда – далеко выходила за эти рамки. Примером региона, власти которого отнюдь не чувствуют себя ущемленными в современной российской политике, может служить Чечня. Смысл авторитарного федерализма состоит, таким образом, в обмене политическими монополиями. Региональные элиты признают право центра на некий объем общеобязательных решений, а центр, в свою очередь, дает им право на бесконтрольную, неограниченную власть в регионах.

Разумеется, все помнят, что ранее Путин заходил достаточно далеко в своей попытке построить «вертикаль власти». Он ведь даже отменил на каком-то этапе губернаторские выборы, что было справедливо расценено как антидемократическая мера. Но задумаемся: в чьих интересах и против кого это было сделано? Несомненно, отмена губернаторских выборов резко ограничила возможности граждан влиять на региональную власть. Однако для значительного числа самих губернаторов она была спасением, потому что на тот момент многие из них исчерпали установленные региональными уставами и конституциями лимиты на переизбрание. Почти все они были переназначены Путиным на новый срок.

Ныне губернаторские выборы восстановлены, но таким образом, что проиграть их действующий губернатор может лишь тогда, когда Кремль против этого не возражает, а сам губернатор утратил контроль над правящей группой региона до такой степени, что уже не может сам о себе позаботиться. А ведь заботиться ему надо не только о себе, но и о том, чтобы обеспечивать «Единой России» и Путину превосходные результаты на общероссийских выборах. Собственно, смысл восстановления губернаторских выборов и состоял не в том, чтобы расширить права граждан, а в том, чтобы обеспечить Кремль возможностью избавляться от тех губернаторов, которые неспособны эффективно пользоваться своей политической монополией, а для остальных