Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Необходимость ценового регулирования должна тщательно проверяться, поскольку такой контроль часто приводит к росту экономической стоимости и может стать причиной неожиданной неэффективности[264]. Необходимо признать, что существующее законодательство о конкуренции является мощным инструментом для недопущения доминирующего поведения и что такое поведение также контролируется разрешением на предоставление конкурирующих услуг. Экономические регулирующие требования для юридического лица, управляющего данным сооружением, следовательно, должны быть очень ограниченными, например, к требованию раскрытия финансовой информации, касающейся установления тарифов и т. п.

В транспортной инфраструктуре особую важность приобретает определение всех сопутствующих затрат, поскольку, среди прочего, часто возникает необходимость в строительстве дополнительных железнодорожных и автомобильных сообщений, и для их финансирования могут потребоваться государственные средства. Поэтому те, кто платит деньги, а именно общество, должны знать все последствия. И здесь сообщения Эресунд и Большой Бельт могут служить примерами. После того как Дания и Швеция согласились строить сообщение Эресунд, оказалось, что предусмотренная подъездная железная дорога на шведской стороне не будет отвечать потребностям, по крайней мере, в долговременной перспективе. Поэтому была предложена идея альтернативы, принятая в 1997 г. – дополнительная новая подъездная дорога, так называемый Городской туннель через Мальмё. Стоимость оценивалась выше 7 миллиардов шведских крон (цены 1996 г., включая непредвиденные технические обстоятельства, но исключая проценты в процессе строительства), что было эквивалентно приблизительно 30–40 процентам от стоимости самого сообщения и более чем в два раза превышало стоимость первоначально предусмотренных подъездных путей, которые были фактически построены. Все эти деньги, в принципе, будут поступать из государственных средств[265].

Аналогично, когда строительство сообщения Большой Бельт было завершено на две трети, Государственные железные дороги Дании стали утверждать, что после открытия сообщения возникнут проблемы с пропускной способностью подъездных путей, и что либо необходимо увеличить пропускную способность этих подъездных путей, либо это может привести к тому, что количество используемых в сообщении поездов будет на одну треть меньше, чем прогнозировалось. После открытия железнодорожного сообщения в июне 1997 г. пропускная способность действительно стала проблемой. Результатом стало снижение надежности железнодорожных услуг по всей Дании. Согласно определению задержек, которое используют датские Государственные железные дороги (отправление или прибытие, превышающее расписание на пять минут), количество задержек поездов, следующих из Копенгагена к Большому Бельту, увеличилось на 233 процента – с 3,3 до 11 процентов за шесть месяцев после открытия железнодорожного сообщения по сравнению с шестью предыдущими месяцами[266]. Большие задержки (больше чем на десять минут) увеличились на 325 процентов. В Оденсе, провинциальной столице, расположенной неподалеку от сообщения, и самом важном узком месте на восточно-западном железнодорожном направлении, частью которого является сообщение, после его открытия опаздывала целая треть всех отправляющихся поездов, следующих в Большой Бельт, по сравнению с прежними 13 процентами задержек. Большие задержки в Оденсе увеличились на 162 процента. Со временем некоторые задержки были устранены, но в целом надежность после открытия железнодорожного сообщения Большой Бельт снизилась. Сотни миллионов крон были потрачены на разработку и обсуждение проблем пропускной способности и надежности, но до сих пор ничего не решено. Однако три вывода очевидны. Во-первых, решение проблемы будет стоить очень дорого; указываются затраты до 10 миллиардов датских крон, что составляет 40–50 процентов от стоимости сообщения. Во-вторых, даже если бы решение проблемы было найдено уже сегодня, срок разработки технического проекта такого размера будет составлять приблизительно восемь лет. В-третьих, в течение этого периода надежность железнодорожных услуг в Дании будет оставаться под угрозой.

И словно этих проблем было недостаточно, их количество даже возросло, когда открылось сообщение Эресунд между Данией и Швецией в июле 2000 г., здесь проблемы заторов и задержек стали еще острее из-за увеличения количества поездов на переполненных путях, особенно внутри и вокруг Копенгагена[267]. И для решения этих проблем потребуется несколько лет и вложение немалых средств. В результате доверие общества к услугам датских железных дорог было подорвано. Ирония заключается в том, что сообщения Большой Бельт и Эресунд рекламировались как исторические проекты, которые возродят железные дороги в Дании, усилив конкурентную позицию железнодорожных услуг по сравнению с автомобильными. Очевидно, что решение о сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принимаемое с учетом всей имеющейся информации, должно было бы учитывать проблемы пропускной способности подъездных путей, а также затраты и систему нормативного регулирования для их решения.

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Учитывая, что размер инвестиций находится в диапазоне многих миллиардов долларов и что неопределенность исхода процесса чрезвычайно велика, кажется самоочевидным, что те, кто принимает решения, должны нести за это ответственность. Опыт сообщений Большой Бельт, Эресунд и других проектов показывает, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру (см. главы 2–4). По нашему мнению, более эффективный способ добиться этого – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемого для данного проекта, должен составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможна реализация проекта. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости риска на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, применяемая в проектах Эресунд и Большой Бельт, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается[268].