Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

• Проект доклада о функциональных требованиях. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, которые определяют все вопросы, связанные с разработкой функциональных требований; в нем должно быть представлено первое предложение об урегулировании норм, предусмотренных договором. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) услуги и инфраструктуру, которые должны быть рассмотрены в процессе экспертизы;

б) технические требования с точки зрения эффективности;

в) местоположение дополнительной сопутствующей инфраструктуры, например, подъездных путей;

г) финансовые и экономические требования;

д) требования защиты окружающей среды;

е) требования безопасности;

ж) другие требования.

• Предварительный анализ экономической целесообразности. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, и он должен быть подобен комплексному анализу экономической целесообразности, исключая рассмотрение детального плана альтернатив. Оценка экономической жизнеспособности должна включать все соответствующие инвестиции и эксплуатационные затраты, например, относительно дополнительной сопутствующей инфраструктуры, которая должна быть построена в связи с основным проектом. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) предварительное определение нескольких основных альтернатив;

б) предварительный проект этих альтернатив, включая оценку затрат;

в) рыночное исследование (в случае транспортной инфраструктуры, прогнозы спроса на перевозки);

г) предварительное определение необходимых дополнительных инвестиций, включая оценку затрат;

д) предварительную оценку экономической и финансовой жизнеспособности;

е) предварительный анализ риска с использованием принципа MLD (Most Likely Development – наиболее вероятное развитие), анализа безубыточности/критических соотношений и анализа сценариев самого неблагоприятного развития (см. главу 7).

Цель исследования состоит в оценке финансовой и экономической жизнеспособности альтернативных решений изучаемой проблемы. Если на этой стадии жизнеспособность таких решений окажется весьма маловероятной, тогда процесс на этом прекратится. Если в выводах исследования проект будет одобрен, то начнется следующая стадия подготовки.

• Консультационный документ 1 (функциональные требования). Этот документ, прежде всего, обосновывает позицию правительства относительно необходимости продолжения подготовки и должен основываться на результатах предварительного анализа экономической целесообразности. Следовательно, он должен включать список функциональных требований, которые считаются важными для проекта. Документ должен быть распространен и вместе с консультационным документом 2 (см. ниже) лечь в основу консультаций в форме отсроченного процесса и обратной связи с группами заинтересованных сторон и гражданского общества и открытых слушаний. Результат этого процесса можно использовать для пересмотра функциональных требований, в случае необходимости. Консультационный документ должен также использоваться как первый способ взаимодействия с регулятивными органами, ответственными за предоставление необходимых разрешений. Если после этого процесса оказывается, что функциональные требования установлены таким образом, что оказываются недостижимыми, или если проект политически неосуществим по другим причинам, то процесс на этом этапе прекращается.

• Консультационный документ 2 (управление риском, эксплуатация, нормы, дополнительное финансирование). Этот документ содержит предложения по управлению риском, будущей эксплуатации возможного проекта, уровню необходимого не обеспеченного гарантиями частного финансирования, типу применимой экономической системы нормативного регулирования, оценке дополнительных затрат для дополнительных инвестиций, а также предложения по финансированию этих затрат и их обоснование. Документ также может использоваться для того, чтобы позволить общественности определить риски. Неспециалисты, свободные от профессиональных шор, часто видят риски, пропущенные экспертами. Об отсроченной процедуре и так далее см. консультационный документ 1 выше.

• Заключительный документ по функциональным требованиям. Это документ, который должен быть представлен регулятивным органам для получения предварительного допуска, и, если возможно, предварительного разрешения на строительство предложенной инфраструктуры, если принято решение реализовывать проект.

• Директивный документ. Этот документ должен содержать рекомендации по всем основным политическим вопросам (функциональные требования, управление риском, нормы, финансирование дополнительных затрат, эксплуатация и возможные тендерные процедуры) и, таким образом, определять все важные условия, которые должен соблюдать будущий управляющий. В соответствующих случаях этот документ может также включать законопроект. Он может быть использован Кабинетом и парламентом при принятии решения о том, стоит ли продолжать проект. Если между консультационными документами 1 и 2 и директивным документом возникают серьезные изменения в проекте, последний может стать предметом рассмотрения в следующем раунде отсроченной процедуры, общественных слушаниях и так далее. В этом случае информация, полученная в результате этого процесса и более ранних слушаний, должна быть представлена Кабинету и парламенту вместе с директивным документом.

• Информационный документ. Это должен быть заключительный основной документ, подготовленный правительством и выпущенный либо после завершения переговоров с выбранным концессионером, либо после завершения переговоров государственного предприятия о привлечении финансов. Поэтому именно в это время выбранный управляющий может начать подготовку окончательных планов, чтобы получить:

а) окончательные разрешения от регулятивных органов и

б) предложения от подрядчиков.

Цель информационного документа состоит в том, чтобы предоставить общественности полную информацию о том, как будут выполняться все условия, изложенные в директивном документе. Ввиду того факта, что контракты, заключенные в результате закрытых переговоров, не могут быть обнародованы (поскольку они являются коммерческими документами), правительство должно привлечь Генерального аудитора к аудиту информационного документа до его публикации, чтобы обеспечить ответственность.

В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в принципе, способствует эффективному принятию решений организацией, ответственной за реализацию и эксплуатацию, а также эффективному мониторингу и аудиту этой организации внешними сторонами.