Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Фактически именно агент государства является экспертным ядром компетенций и экспертизы по данному проекту. В тех случаях, о которых мы поговорим ниже, он еще и центр синхронизации интересов различных госорганов и фундамент для оптимизации разноплановых форм инвестпроектов.

Агент государства разрабатывает конкурсную документацию, весь необходимый пакет аналитических, социально-экономических, юридических и технических приложений и обоснований. Но утверждать их – государственная функция, не переходящая к агенту. Впрочем, по поручению заказчика он может осуществлять поддержку (а фактически – выполнять) согласования проектов конкурсной документации и юридических документов с иными причастными органами власти.

В рамках этого блока обязанностей агент властей организует проведение концессионного или иного конкурса, проводит представление проекта на отечественных и иностранных площадках, включая road-show, брифинги, иные аналитические и маркетинговые активности, ведет переговоры с потенциальными участниками. Несмотря на вроде бы простой набор обязанностей, работа на этой стадии – одна из важнейших. Понимающий агент совместно с заказчиком вполне способен довести проект до состояния аншлага. Иной – просто формально отработает задачи. Но ведь как раз данный этап, как мы говорили в других главах, особенно важен. Именно в его рамках есть возможность сделать точечную или стратегическую настройку проекта. А потом что-то изменить будет уже весьма затруднительно.

Поскольку в рамках данного этапа все ключевые решения также принимаются государством, то ему следует быть особенно внимательным к итогам деятельности госагента и его рекомендациям по доводке проекта на основании «разведданных», полученных на этом этапе.

На агента могут быть перенесены (и обычно так и происходит) функции по контролю за деятельностью концессионеров, так называемый контроль концедента. Они включают довольно широкий спектр полномочий, предусмотренный концессионным соглашением. Но конкретная их мозаика зависит от условий соглашения. Права агента государства также могут быть весьма обширны и среди прочего включать функцию так называемого «установления фактов». Но решения опять-таки принимать государству.

Как видно выше, госагент должен обладать рядом весьма специфических навыков и умений (или правом купить их на рынке), которые с высокой степенью вероятности не могут быть сферой компетенции профильного госоргана, в том числе и потому, что не востребованы им на постоянной основе. Естественно, министерство или ведомство пытается реализовать задачи, стоящие перед проектом и без назначенного госагента, в том числе закупая внешний консалтинг на отдельные задачи. И таких примеров много. Но в этих случаях разница между процессным и проектным подходами деятельности слишком сильно дает о себе знать. В результате возникает большое количество «серых» зон в проекте, которыми, кстати, с удовольствием пользуются частные партнеры в переговорах с государством сразу после того, как они стали победителями конкурса.

Кроме того, госагент незаменим, если необходимо синхронизировать некоторое количество инвестиционных проектов в рамках одной большой задачи. Это называется синхронизацией через исполнителя.

Дело в том, что в стране отсутствует возможность прямой привязки друг к другу некоторых категорий инвестпроектов. Например, за взлетно-посадочные полосы отвечает Росавиация, а за автодороги – Росавтодор. Но любой ГЧП-проект по модернизации ВПП может быть интересен частникам только в том случае, если под увеличенные мощности появится расширенная автодорога к терминалу, чтобы доставить пассажиров. Выходит, что у нас два разных концедента, которые с трудом можно объединить в рамках единого проекта. В рамках концессий, конечно, можно делать и так называемые «комплексные» проекты, но не каждый может попасть под это определение. Тогда возникает необходимость синхронизации проектов на уровне единого агента, который готовит их в однообразной логике, а впоследствии также осуществляет и мониторинг за исполнением. Альтернатива – юридически гораздо менее внятные, но сильно переоцениваемые рынком и региональными властями соглашения о синхронизации.

Другой случай, когда синхронизация крупных проектов на уровне единого госагента имеет дополнительный смысл. Например, если в рамках одного проекта необходимо предусмотреть различные формы внебюджетных инвестиций. Или, скажем, если одна часть проектов в рамках общей задачи делается через концессии, вторая часть – через иные ГЧП-инструменты, а третья – и вовсе только за счет прямых бюджетных инвестиций. В таком случае на указанную выше логику многоликости государства в рамках проекта накладывается еще и логика разнообразия применимых инвестиционных схем и инструментов. Урегулировать это в рамках одного соглашения с частником вообще крайне затруднительно. А если еще иметь в виду, что на каждый тип активов претендует свой инвестор и оператор, так и вообще невозможно.

В этих случаях проблема синхронизации проектов и действий как государства, так и частников стоит особенно остро. Зачастую это приводит к тому, что участники проектов начинают изобретать какие-то весьма сомнительные инструменты синхронизации вместо того, чтобы воспользоваться теми возможностями, которые им предоставляет действующее законодательство и не столь обширная, но уже накопленная практика.

Кроме перечисленных выше к функционалу госагента, связанному с «утряской» интересов госорганов или различных проектов, может относиться cинхронизация обязательств концессионеров по отношению друг к другу как вытекающих из формально не связанных между собой концессионных соглашений, так и из нормативного регулирования. Если же проект предполагает еще и наличие субпроектов (так называемых проектов второго эшелона), то госагент разрабатывает, а в некоторых особенных случаях может даже получить право на заключение таких соглашений (например, в некоторых типах железнодорожных проектов или проектов морских портов). Ему же обычно достаются и права на мониторинг исполнения подобных проектов второго эшелона.

Существует достаточно ограниченный перечень возможностей получения госагентом статуса такового. С одной стороны, это конкурсная закупка через процедуры госзакупок. С другой – квазиконкурсная закупка у подведомственных организаций. В случае концессий существует особенность урегулированная законодательством, и концеденту может быть изначально предоставлено право передачи части своих функций какой-либо организации. Обычно на уровне базового распоряжения правительства об «открытии» концессии указывается, что концеденту предоставляется право уполномочить на осуществление отдельных прав и обязанностей концедента организацию, находящуюся в его ведении.