Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

На мой взгляд, эффективность этого инструмента весьма высока как при подготовке и реализации конкретного проекта, так и для развития рынка в целом. Поэтому мы давно настаивали на введении такого элемента в структуру проектов на стороне государства. Но все-таки рассмотрим его подробнее.

Формально нормативного определения «государственного агента» по проекту не существует вовсе. Есть общие положения законодательства, которые не запрещают государству использовать при подготовке проектов возможности действующего законодательства и назначать своими представителями по проекту специализированные организации. Это в том случае, если речь идет об инфраструктурных инвестиционных проектах, включая концессии и иные формы ГЧП. Но если проект структурируется через механизм концессии, то в законодательстве и вовсе есть прямая отсылка к возможности передачи части «подготовительных» и «контрольных» функций специальному представителю государства.

На практике это работает следующим образом. Государство или муниципалитет, задумав реализовать тот или иной проект, принимает решение о том, что готовиться он будет специально уполномоченной организацией, которая действует в его интересах.

Мотиваций для такого решения со стороны региональных, федеральных или муниципальных властей может быть несколько.

Во-первых, необходимость внедрения проектного подхода. Выделенная структура с большей степенью вероятности может его применять, не растворившись в процессных действиях, нежели большое министерство или региональное правительство.

Во-вторых, существует вполне просчитываемая экономика подобных решений. В выделенной структуре можно с меньшими бюрократическими препонами сформировать качественную проектную команду (правда, в большинстве случаев считается, что она там уже есть), привлечь в штат и на аутсорсинг необходимых экспертов и консультантов, заставив их слаженно работать вместе.

В-третьих, через подобную структуру государство с большей степенью вероятности может осуществлять более прозрачный и более концентрированный мониторинг за ходом подготовки проекта и качеством его дальнейшей реализации (эта функция традиционно хромает в большинстве инфраструктурных инвестпроектов).

Есть еще ряд аргументов, и этот разговор можно продолжать долго, но факт остается фактом: необходимость проектного подхода заставляет государство в последнее время активно выделять эту функцию из ориентированных на процесс региональных и федеральных органов исполнительной власти. И это происходит не только у нас в стране, но и в Азии, Европе и Южной Америке.

Кто может получить статус государственного агента? Формально ограничений не так уж и много. В основном они упираются в положения нормативов процедур госзакупок, в случае если такое «назначение» происходит через госконкурс, что, впрочем, не всегда обязательно. В концессионных проектах проще: есть положения федерального закона, в котором прямо говорится о том, что отдельные полномочия концедента могут быть переданы сторонним организациям (тому самому госагенту). На настоящий момент власти предпочитают передавать подобные полномочия различным зависимым структурам – ФКУ[34], ОАО со 100 %-ным или превалирующим участием государства, ГУПам и иным. В большинстве случаев это сразу же фиксируется в распоряжении правительства РФ об «открытии» концессии. Стоит отличать один нюанс. Например, на федеральном уровне формально концедентом в нашей стране является правительство РФ, которое передает некоторые права тем или иным федеральным органам исполнительной власти. Например, правительство РФ передает право на проведение конкурса и иные действия Росавтодору по какому-то автодорожному проекту. Это данность, но по большому счету не это мы с вами имеем в виду, когда говорим об экономической и управленческой сущности конструкции «агента концедента». Полагаю, из дальнейшего текста это станет еще более очевидным.

Потенциально государство могло бы сделать из функционала госагента целый рынок, который бы всецело охранял его интересы и отвечал за качественное структурирование и реализацию проекта на пользу государства. Ограничений на то, чтобы назначать такими агентами только подведомственные структуры, в законодательстве нет. Скорее, это ограничение присутствует в головах. Причем не только чиновников, но и участников рынка, поскольку лишь единичное их количество готово к реализации такого подхода и имеет соответствующую экспертизу. Впрочем, тут мы тоже не одиноки. Практически все страны, активно развивающие у себя инфраструктуру на внебюджетном плече, проходили через подобное развитие рынка.

Первыми зачатками «госагентства» можно считать концессионные автодорожные проекты, в рамках которых государство наделяло нынешнее ФКУ «Дороги России» правами и обязательствами по подготовке проектов для концедента – Федерального дорожного агентства (Росавтодор). В силу ограничений законодательства статус ФКУ и всевозможных «смежных» форм не в полной мере позволяет воспользоваться функционалом госагента. Поэтому, например, в рамках проекта ВСМ как один из вариантов согласовывается решение о том, что агентом государства (в частности, Росжелдора) будет 100 %-ная дочка ОАО «РЖД»[35]. А в рамках концессионных соглашений с операторами аэропортов Внуково, Домодедово и Шереметьево агентом государства (Росавиации и Росимущества) будет АНО «Дирекция Московского транспортного узла».

Укрупненно функционал госагента и водораздел такового с функциями государства (концедента) представлен в таблице 20. Ключевая ошибка, которая допускается в дискуссиях относительно статуса госагента, состоит в том, что он якобы заменяет собой государственный орган как таковой. Также путаница всегда происходит по отношению к тем функциям, которые расщепляются между госагентом и государством, на которое он работает.

Типичный пример расщепляемой функции – проведение конкурса. Государственный агент может делать весь скоуп работы по подготовке и проведению конкурса. Предварительные и итоговые road-show, переговоры с участниками и их консорциумами, иные организационные и содержательные действия, но именно государство составляет конкурсную комиссию и выбирает победителя. Государственный агент не подменяет своего патрона в части государственных функций. Его задача – оказать поддержку властям в процессе выполнения ими своих обязанностей. Ключевые решения по проекту остаются у государства.

Агент государства (концедента) принимает на себя отдельные права и обязанности, передаваемые ему властями, традиционно играя ключевую роль в процессе подготовки концессионного (или иного ГЧП) проекта, а в дальнейшем – при реализации контрольных и мониторинговых функций государства по отношению к проекту.