Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Именно это учреждение отвечало за делопроизводство в Государственном совете, а также с 1893 г. занималось кодификационной деятельностью. Прежде всего в его задачи входила подготовка журналов заседаний департаментов высшего законосовещательного учреждения империи. В журналах излагалась сущность законопроекта, мотив его внесения, а также ход обсуждения. Фиксировались высказанные мнения, сделанные замечания. Текст должен был быть предельно кратким. Его следовало изложить буквально на нескольких страницах, что требовало особых навыков и даже талантов от чиновников канцелярии. В.И. Гурко по этому поводу цитировал Вольтера, который, «извиняясь за пространность своего письма, писал, что не имеет достаточно времени, чтобы быть кратким»[551].

Действительно составление журналов было особым искусством. Так, противоположные мнения, высказанные в ходе заседания, должны были быть изложены на одинаковом количестве страниц и даже строк. Если же разногласий не было, редактор фактически не был ничем стеснен. Он мог даже что-нибудь прибавить от себя для большей убедительности высказанных соображений[552]. При наличии разногласий мнение председателя и согласных с ним членов Государственного совета (неважно, составляли ли они большинство или меньшинство) ставилось вторым. Видимо, полагалось, что мнение, прочитанное последним, производит более сильное впечатление.

Преамбула к журналу, где излагалось представление министерства, почему-то называлась «колбасой». Ее полагали не слишком важной и к составлению этой части привлекали наиболее молодых сотрудников Государственной канцелярии. Далее шли общие суждения о законопроекте, затем – мнения о его отдельных статьях[553].

Нередкая расплывчатость, неопределенность журналов обусловливалась «жанровыми особенностями». Статс-секретарь Департамента законов Г.И. Шамшин на этот счет говорил: «Знаете, как ласточка, летая над водой, чуть-чуть задевает ее поверхность крылом, вот так и в журналах должны мы касаться существа дела; так чуть-чуть, тем самым ничем не связывая решений Совета по другим более или менее аналогичным делам». Шамшин сам редактировал журналы, фактически переписывая их. Его тексты вполне соответствовали заданным им самим требованиям: «гладко нанизанные слова, почти без всякого содержания». При этом он не обращал никакого внимания на редакцию законопроекта. Обычно он оставался в изложении составителя журнала[554]. Шамшин – весьма показательный пример, впрочем, не все объясняющий. Совсем иначе работал его предшественник (Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт) или, например, статс-секретарь Департамента промышленности и торговли Д.А. Философов. Икскуль стремился вникать в содержание законопроектов и ради этого он собирал особые совещания своих подчиненных, которые детально рассматривали каждый документ. Философов же, по словам Гурко, умный, талантливый, но крайне ленивый, по возможности передоверял работу своим способным сотрудникам. При этом он не считался с мнениями, высказанными в департаменте. Составленные при его участии журналы практически не соответствовали тому, что в действительности говорилось на заседании[555].

Это не был исключительный случай. Еще в 1850-е гг. канцлер К.В. Нессельроде выражал недоумение, что журнал заседания Комитета финансов даже противоречил тому, что в действительности говорилось. Составлявший его М.Х. Рейтерн парировал: «Но, граф, если бы я ограничивался только тем, что говорилось, то размер журнала не превзошел полстраницы»[556]. Примерно в то же самое время государственный секретарь Н.И. Бахтин объяснял одному из членов Государственного совета, почему в журнале его мнение было изложено недостаточно точно: «Должность государственного секретаря, Ваше превосходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтоб было умно». Еще более ехидное замечание позволил себе государственный секретарь Е.А. Перетц: при ознакомлении с «отчетами и мотивированными мнениями [Государственного совета], можно предположить, что в Совете сидят чуть ли не Солоны; при публичности заседаний иллюзия совершенно исчезает»[557]. Многоопытный Д.М. Сольский на сей счет отмечал, что в журналах должно быть написано не то, что говорилось на заседании, а то, что должно было быть сказано[558]. В 1906 г.

А.Н. Куломзин, в прошлом управляющий делами Комитета министров, вспомнил об одном случае, когда столкнулся с резким расхождением журнала Особого совещания о нуждах дворянского сословия (1897–1901) с тем, что говорил сам на его заседаниях. Правда, Куломзин, в отличие от Нессельроде, не подчинился канцелярии и отказался его подписывать[559].

Эту свободу «творчества» современный исследователь А.В. Ремнев определил как «искусство редактирования», которое предоставляло Государственной канцелярии большую власть[560]. Ведь Государственный совет никогда не утверждал точной редакции закона. В большинстве его резолюций говорилось: «В изменение и дополнение подлежащих статей Свода законов постановить.» При этом чаще всего не уточнялось, какие именно статьи имеются в виду[561]. По словам Гурко, в итоге точную редакцию закона формулировали чиновники Государственной канцелярии, которые пользовались в этом случае немалой свободой: «Внесенный ведомством проект подвергала [канцелярия] нередко коренной переработке, будто бы редакционной, но на деле часто затрагивавшей суть правил. Конечно, роль канцелярии ограничивалась подробностями, и основных крупных, а тем более политических сторон проекта она касаться не могла». При этом имея в виду, что большинство законов имели технический характер, следует признать, что Государственная канцелярия играла немалую роль в законотворчестве и многие правовые акты были написаны ее сотрудниками[562].