Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Обвинения в адрес Государственной канцелярии звучали и в периодической печати: прежде всего на страницах «Московских ведомостей», что не могло не возмущать государственного секретаря А.А. Половцова. 8 мая 1884 г. он писал К.П. Победоносцеву: «Конечно, г. Катков не мог слышать моих разговоров и внушений моим подчиненным, не мог сравнить массы лежащей на них работы со средствами, нам уделенными, конечно, он не в состоянии знать таких фактов, как, например, что по недостатку канцелярских средств я отдал свое собственное жалованье на усиление канцелярской суммы для ускорения переписки по рассматриваемым ныне делам, следовательно, в том числе и университетского дела»[593].

Случай с Университетским уставом – отнюдь не единственный, когда канцелярия задерживала принятие решения. Так, 20 мая 1885 г. было постановлено облагать налогом железнодорожные акции. Однако эта норма могла начать действовать лишь при наличии списка тех предприятий, которые не подлежали налогообложению. Он же был составлен лишь через полтора года, на чем казна потеряла 1 млн 200 тыс. руб.[594]

Периодически в «высших сферах» ставился вопрос: откуда газетчикам становилось известным обо всем происходившим на заседаниях Государственного совета. Опять же подозревали «неблагонадежных» чиновников канцелярии. Государственный секретарь Е.А. Перетц всякий раз был вынужден отводить подозрения от своих сотрудников, утверждая, что скорее всего сами чересчур разговорчивые члены Совета, захаживая в Английский клуб, сообщали сокровенные тайны из жизни высшего законосовещательного учреждения империи[595].

Скорее всего Перетц был прав. Обвинение было несправедливым. И в дальнейшем, в начале XX в., чиновников Государственной канцелярии обвиняли в излишней болтливости или в недобросовестности тогда, когда в действительности все тайны разглашали сами министры[596]. Тем не менее это обвинение само себе весьма красноречиво. Молодые люди, в сущности начинающие чиновники, волею судеб оказались в самом центре государственной жизни России. Они знали многие ее секреты, а главное, во многом вершили судьбу страны. Представители новой генерации квалифицированной бюрократии были незаменимыми, несмотря на все предубеждение старшего поколения. В системе постоянного делегирования полномочий – от высшего к низшему – на них «сваливались» вопросы огромной важности, казалось бы, не соответствовавшие их сравнительно невысокому статусу.

На рубеже веков Мариинский дворец был символом правительственной власти. В центре и правом крыле дворца заседал многолюдный Государственный совет, в левом – собирался Комитет министров, коллегия глав ведомств, которая правительством не являлась.

В России не было правительства в полном смысле этого слова. Само понятие вызывало раздражение у Александра III. Действительно, в империи не было объединенного кабинета, способного координировать действия министров. Каждый из них вел свою игру, рассчитывая добиться чего-нибудь для себя и для своего ведомства[597]. Даже близкие по взглядам министры непримиримо враждовали друг с другом. Это касалось обоих аспектов их деятельности: законотворческой и собственно административной, управленческой. В сфере законотворчества некоторые видели в этом немалое достоинство политической системы Российской империи. Так, по мнению Половцова, правительственное единство необходимо лишь при конституционном строе, когда министры должны действовать солидарно, отстаивая интересы своих ведомств в парламенте. В России в этом не было нужды. Не следовало создать искусственного единства. Каждый должен был иметь возможность высказать свою точку зрения, и в ходе дискуссии законопроекты совершенствовались бы, выбирался бы оптимальный путь развития страны[598].

В административной сфере отсутствие правительственного единства в большинстве случаев воспринималось как очевидный недостаток. Казалось бы, министры, зависимые от одного императора, должны были действовать солидарно и представлять примерно один курс. Вроде бы царствование Александра III хорошо иллюстрировало этот «факт». Тогда среди читающей публики господствовало представление, что страной будто бы управлял триумвират, состоявший из К.П. Победоносцева, графа Д.А. Толстого и издателя газеты «Московские ведомости» М.Н. Каткова. «Как это было мало похоже на правду! – вспоминал Е.М. Феоктистов (в 1883–1896 гг. начальник Главного управления по делам печати). – Мнимый союз трех названных лиц напоминал басню о лебеде, щуке и раке. Относительно основных принципов они были более или менее согласны между собой, но из этого не следует, чтобы они могли действовать сообща. М.Н. Катков кипятился, выходил из себя, доказывал, что недостаточно отказаться от вредных экспериментов и обуздать партию, которой хотелось бы изменить весь политический строй России, что необходимо проявить энергию, не сидеть сложа руки; он был непримиримым врагом застоя, и ум его неустанно работал над вопросом, каким образом можно было бы вывести Россию на благотворный путь развития. Граф Толстой недоумевал, с чего же начать, как повести дело; он был бы и рад совершить что-нибудь в добром направлении, но это что-нибудь представлялось ему в весьма неясных очертаниях; что касается Победоносцева, то, оставаясь верным самому себе, он только вздыхал, сетовал и поднимал руки к небу (любимый его жест). Неудивительно, что колесница под управлением таких возниц подвигалась очень туго»[599]. Таким образом, некому было взять на себя роль «первой скрипки». Между «претендентами» на это «звание» согласия не было. Все это позволяло утверждать П.А. Валуеву, что во времена Александра III в России фактически не было правительства, о котором можно было говорить в предыдущее царствование – в период доминирования, например, графа П.А. Шувалова или М.Т. Лорис-Меликова[600].