Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Заведенный делопроизводственный порядок строго соблюдался. По результатам общего собрания составлялись сравнительно подробные журналы и мемории, в которых кратко излагалась суть вопроса и ход обсуждения. Указывались и разногласия, если они возникли на заседании. Мемории предоставлялись на рассмотрение царя. В отличие от членов Государственного совета император скорее (хотя далеко не всегда) одобрял наличие разногласий, что развязывало ему руки, позволяло выбирать. Напротив, Александр III порицал министров, старавшихся «сгладить углы». Характерно, что император обосновывал весьма спорное назначение И.А. Вышнеградского членом Государственного совета тем, что тот будет возбуждать разногласия на его заседаниях[529]. Министры же, в свою очередь, не желали противоречить большинству «высокого собрания», не будучи абсолютно уверенными в поддержке царя. Зная о ней, они могли смело отстаивать свою точку зрения, расходившуюся с позицией остальных сановников[530].

Страницы мемории, где должна была стоять подпись царя, отмечались закладками. Более того, там обозначалась и формула надписи, которая ожидалась от государя. В случае наличия разногласий Николай II под списком лиц, с которыми он был согласен, писал «и Я». Единогласные решения Государственного совета безусловно им утверждались[531].

Впрочем, у императора не хватало времени знакомиться и с мемориями. Ведь порой они достигали внушительного размера: до 1500 страниц. При Александре III в практику вошло составление извлечений из меморий, которые занимали буквально несколько строчек. Они писались собственноручно государственным секретарем. Сам факт их существования являлся тайной: никто не должен был знать, что император столь поверхностно знакомится с делами государственной важности[532]. Этого не знал даже председатель великий князь Михаил Николаевич. Император, вопреки просьбам Половцова, поведал тайну только К.П. Победоносцеву, будучи уверенным, что тот никому не расскажет[533]. При назначении государственным секретарем Н.В. Муравьева эта стыдливость была отброшена. Теперь извлечения перепечатывались и прилагались непосредственно к мемории[534].

Как уже говорилось, император мог утвердить любое мнение – и большинства, и меньшинства. Чаще царь солидаризировался с большинством. Правда, иногда случалось и обратное, что вызывало вполне объяснимое раздражение у членов Государственного совета. За все время царствования Александра III в Государственном совете в 57 случаях имели место разногласия. 38 раз император согласился с большинством, 19 раз – с меньшинством. При этом два раза Александр III солидаризировался с мнением одного члена Государственного совета: в 1887 г. – с военным министром П.С. Ванновским в вопросе о присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области войска Донского; в 1892 г. – с К.П. Победоносцевым при обсуждении законопроекта о преждевременности учреждения женского медицинского института в Санкт-Петербурге. В редких случаях император писал собственные резолюции, независимые от мнения большинства или меньшинства, например, при обсуждении вопросов о земских начальниках, уставе реальных училищ, уставе лечебных заведений[535].

Такие случаи не соответствовали представлениям о норме. Это были «чрезвычайные ситуации», возмущавшие «русских пэров» и подрывавшие значение законов. Бывший министр народного просвещения А.В. Головнин писал в августе 1883 г. Б.П. Мансурову о проекте нового Университетского устава: «Мне кажется, что дело так просто поставлено, успех так обеспечен за проектом, что всем другим членам странно терять время и труд бесполезно. Лучше заняться чем-либо другим, например, железнодорожным делом»[536]. В связи с этим же А.А. Половцов, будучи уже членом Государственного совета, писал великому князю Владимиру Александровичу: «Обратите, пожалуйста, внимание на то, что после сказанного мною вчера в заседании слов товарищ министра юстиции (по прежней своей службе знаток крестьянского дела) сказал, что признает справедливыми мои замечания, но министр внутренних дел, к которому я обращался, не удостоил меня единым словом ответа. Его поведение выражало ясно, что все уже утверждено заранее и что не стоит понапрасну с нашей мелкотою время терять. Такие порядки едва ли укрепляют доверие к законодательству, к правительственной власти. Мы идем по опасному пути, подрывая доверие к последним сторонам правительственной деятельности, доселе его заслуживавшим. Конечно, недолго упразднить Совет указом, так как он упраздняется каждый день фактами, но хорошо ли это будет и для самодержавной власти, и для России»[537]. Схожим образом оценивал ситуацию видный чиновник (а в будущем министр) внешнеполитического ведомства В.Н. Ламздорф, возмущаясь тем, что император не проявлял особого уважения к процедуре принятия решений. 11 февраля 1892 г. он записал в дневнике: «Надо отдать справедливость нашему монарху. Он совершенный анархист, хотя и отстаивает страстно и упорно свои права самодержца. Это так называемое консервативное и властное царствование подорвало весь престиж власти и поколебало всякую дисциплину»[538].