Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Однако все, кроме одной частной концессии, позднее столкнулись с финансовыми проблемами в основном из-за энергетического кризиса 1970-х гг. и были либо поглощены, либо превращены в смешанные компании в начале 1980-х гг. В это время частное участие в секторе больше не поощрялось. Кроме того, власти начали более активно вмешиваться в процесс установления платы за проезд через политику гармонизации платы по всей стране. Проблемы частных компаний можно частично объяснить тем фактом, что в основном они принадлежали строительным компаниям, чей главный интерес заключался в строительстве автомагистралей, а не в их эксплуатации. С конца 1980-х гг., когда Франция сменила политику и снова начала поддерживать участие частного сектора, стало сложно привлекать частный интерес из-за продолжающейся политики жесткого контроля платы за проезд Министерством финансов.

К 1998 г. в Испании было около 2250 км автомагистралей, управляемых пятнадцатью различными концессиями. Двенадцать из них начинали как частные концессии, а три были переданы национальным и региональным правительствам в 1980-х гг. Как и во Франции, главными причинами слабых финансовых показателей частных эксплуатационных компаний были энергетический кризис и недостаточная капитализация проектов. Кроме того, проблема заключалась еще и в том, что главными действующими лицами, стоящими за концессионерами, были строительные компании, заинтересованные, в основном, в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Похоже, эти проблемы усложнял еще и тот факт, что только 10 процентов расходов на строительство должны были финансироваться из собственных средств, и что правительство гарантировало до 75 процентов иностранных займов; более того, правительство приняло полный риск валютного курса иностранных займов.

И 6700 км французских, и 2250 км испанских платных дорог к концу 1990-х гг. оказались, в основном, на самообеспечении. Опыт Франции дает основания предполагать, что частные компании, вероятно, могут построить дороги дешевле, чем государственные компании. Однако опыт как Франции, так и Испании указывает на опасность создания стимулов, при которых частные концессионеры больше заинтересованы в строительстве, чем в эксплуатации платной дороги, и на дилеммы регулирования платы за проезд. Французский подход к регулированию цен создает политический тип риска, поскольку критерии не очевидны. В Испании используется открытая модель регулирования, но она применяется во всех случаях, таким образом, игнорируются важные различия между концессиями.

Начиная с этих первопроходцев, строительство платных дорог с участием частного капитала начало расширяться. В одном источнике указан 121 инфраструктурный проект с участием частного капитала в развитых странах. Все эти проекты были реализованы с января 1985 г. по октябрь 1998 г., и большинство из них составляли платные дороги. Средняя стоимость проекта составляла около 750 миллионов долларов США, чему способствовал ряд мегапроектов в Европе, спонсированных Европейским союзом. Согласно данным Всемирного Банка в период с 1990 г. по 1997 г. в развивающихся странах было начато или разрабатывалось 280 автодорожных проектов на условиях сотрудничества государства и частного капитала. Средняя стоимость проекта составляла около 190 миллионов долларов США, причем большинство проектов находились в Восточной Азии и Латинской Америке[230]. Китайская Народная Республика является страной с наиболее интенсивной программой. Согласно оценкам, в Китае за последние пять-шесть лет в частные руки перешло 2800 км скоростных автострад. Там существует около 800 концессионных соглашений, все они основаны либо на лизинговых соглашениях, либо на договорах строительство – эксплуатация – передача[231].

Широкое развитие платных дорог также наблюдается в Мексике, Малайзии, Индонезии и Калифорнии. За последние пять лет Мексика построила 5500 км новых платных дорог стоимостью в 10 миллиардов долларов США. Малайзия построила один из самых дорогих проектов с участием государства и частного капитала в развивающихся странах: автостраду Север-Юг стоимостью в 1,6 миллиарда долларов США[232]. В Калифорнии было построено четыре платные дороги общей стоимостью в 2,5 миллиарда долларов США после заключения соглашения в январе 1991 г. по схеме строительство – эксплуатация – передача и без привлечения денежных средств штата или государства[233].

Некоторые из этих проектов столкнулись с трудностями, включая автомагистраль второго уровня в Бангкоке и мексиканскую программу платных дорог. В последнем случае проблемы отразили неадекватную подготовку, перерасход средств и оптимистичные прогнозы дорожного движения. Движение после открытия новых дорог также было не настолько интенсивным, как ожидалось, из-за конкуренции с параллельными маршрутами. Что касается примера Таиланда, то здесь проблема заключалась в плохо сформулированной регуляторной политике, что, среди прочего, означало неопределенность в вопросе о том, кто должен взимать плату после завершения проекта[234].

Из участия частного сектора можно извлечь важный урок: подготовка проекта должна быть тщательной и занимать достаточно времени для четкого определения всех вопросов, рисков и соответствующей политики. Европейский банк реконструкции и развития, похоже, хорошо выучил этот урок, как и другие уроки ранних проектов, что отражено в соглашениях, обосновывающих финансовую схему его первого проекта в автодорожном секторе в Восточной Европе – платной автостраде M1 – M15, проекте строительство – владение – эксплуатация – передача в Венгрии. Концессионная компания – это специализированная компания, которая должна иметь необходимый штат и управление, позволяющие ей использовать кредиты. Контракты с фиксированной ценой заключались как на строительство, так и на эксплуатацию. Некоммерческие риски ложились на правительство, а кредиторы брали на себя ответственность за управление процентной ставкой и валютными рисками[235].