Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Но этот аргумент должен быть отклонен также и по юридическим, и этическим причинам. В большинстве демократических государств преднамеренное дезинформирование законодателей, администраторов, банкиров, общества и СМИ промоутерами и прогнозистами проектов не только считалось бы неэтичным, но в некоторых случаях даже незаконным, например, если государственные служащие преднамеренно дезинформируют членов правительства или члены правительства преднамеренно дезинформируют парламент. Существует формальное «обязательство правды», включенное в самые демократические конституции как средство повышения ответственности. Это обязательство нарушается преднамеренным искажением затрат и выгод независимо от причины такого искажения. Страдает не только экономическая эффективность, но также демократия и демократическая ответственность.

Наш первый ответ на вопрос, вынесенный в подзаголовок главы, о том, может ли вообще осуществляться какой-либо мегапроект без участия некоторой доли обмана, гласит: даже если бы обман в форме манипулирования стоимостью и оценкой выгоды был необходим для реализации проектов, такой обман не был бы оправдан в либеральных демократических государствах по экономическим, юридическим и этическим причинам; в этом случае страдали бы экономическая эффективность и демократическая ответственность. Наш второй ответ: обман не нужен для запуска проектов, так как существует много проектов с достаточно высокими выгодами и достаточно низкой стоимостью, чтобы оправдать их реализацию. Проблема состоит не в том, что не существует проектов, которые стоило бы реализовать. Проблема состоит в том, что сомнительные и широко распространенные методы недооценки затрат и переоценки доходов, используемые промоутерами и прогнозистами проектов, чтобы продвинуть их любимый проект, создают «королевство кривых зеркал», в котором чрезвычайно трудно решить, какие проекты заслуживают реализации, а какие – нет. В результате, как мы отметили во вводной главе и как признает даже собственный отраслевой орган – Ассоциация крупных проектов, «слишком много осуществляется проектов, которые не следовало бы осуществлять». Еще мы хотим добавить, что существуют также проекты, которые не реализуются, а должны были бы, если бы не проигрывали не лучшим проектам, а проектам с «лучшим» обманом, то есть проектам, в которых «лучше» манипулируют оценками затрат и выгод.

Мы живем в такое время, когда способность к постоянному обучению считается решающей для благосостояния людей, организаций и наций. Это эпоха «обучающегося общества». Однако при оценке воздействия на окружающую среду (environmental impact assessment – EIA), являющейся главным методом, который используют ответственные лица с целью предсказать влияние мегапроектов на окружающую среду, обучение на опыте практически отсутствует. Или, чтобы представить тему в более позитивном свете, можно сказать, что обучение только начинается. Это верно как для мегапроектов, так и для других типов проектов. Причина отсутствия обучения заключается в том, что проекты и их воздействия на окружающую среду редко проверяются после их осуществления, а без этого научиться чему-либо невозможно.

Недавнее исследование характеризует эту ситуацию как тупиковую и заключает: «во всем мире существуют большие возможности для проведения аудита по оценке экологического воздействия постфактум»[112]. Одно из последствий современного положения вещей – недостаток знания о фактических экологических рисках, связанных с инфраструктурой и другими разработками. Хотя по анализу экологического влияния проведено много исследований и подготовлено множество отчетов, среди профессионалов и ответственных лиц бытует мнение о неудовлетворительном положении дел в этом вопросе в настоящее время. Ниже мы опишем три причины предполагаемых недостатков в оценке воздействия на окружающую среду:

1. Недостаток точности в предсказании воздействия;

2. Узкая область исследований воздействий и их временного диапазона; и

3. Неадекватная организация, планирование и интеграция организаций при оценке воздействия на окружающую среду в общем процессе принятия решений.

В отличие от честолюбивых общих целей отчета Брундтланд и многих национальных и международных документов по глобальным экологическим вопросам конкретные оценки воздействия проектов на окружающую среду часто ограничиваются процедурами контрольных проверок, которые подчеркивают известную информацию о влиянии на местном уровне, игнорируя межрегиональные, глобальные, системные или долгосрочные воздействия[113]. Поскольку схема проведения оценки воздействия на окружающую среду пока еще очень общая, не имеющая обязательных руководящих принципов, государственные органы и консультанты обладают высокой степенью свободы при выполнении подобных задач. В Дании усовершенствование схемы оценки началось с циркулярного письма 1993 г., выпущенного Канцелярией премьер-министра, и с публикации уведомления Министерства охраны окружающей среды, касающегося оценки воздействия на окружающую среду с точки зрения закона, а также других предложений правительства[114]. Однако до сих пор эти усовершенствования не получили статуса обязательных руководящих принципов. Региональные и экологические группы часто жалуются, что их обеспокоенность не была должным образом проанализирована в оценках воздействия на окружающую среду из-за слишком узкой области исследований. Совокупные и косвенные влияния редко обсуждаются в отчетах о воздействии на окружающую среду вследствие синергизма, вызванного, например, накоплением воздействий разных проектов[115].

При обычном подходе к принятию решения в крупных транспортных инфраструктурных проектах процесс начинается с исследования технических решений и заканчивается экспертизой и определением стоимости (см. главу 8). Часто экологическая оценка и анализ риска являются заключительным этапом в подготовке решения для подачи правительству. Это, в частности, свойственно немецкому подходу к оценке (Федеральный план транспортных магистралей)[116], а также является слабой стороной датской оценки воздействия на окружающую среду для больших проектов[117]. В результате оценка воздействия на окружающую среду часто оказывается последним штрихом в подготовке заключительной версии проекта и/или результаты оценки воздействия на окружающую среду неоднозначно воспринимаются обществом и вызывают конфликты.