О бочках меда и ложках дегтя - Юрий Болдырев

Как-то во время командировки в Новосибирск я оказался на заседании регионального законодательного органа как раз в то время, когда сотрудники тамошней контрольно-счетной палаты докладывали депутатам о результатах проверки эффективности использования одного из зарубежных кредитов, выданного на «совершенствование социальной инфраструктуры». В ходе «совершенствования» изучалась ситуация, а также строилось несколько объектов. И контрольно-счетная палата представила интересные данные. Во-первых, при выполнении работ по «изучению ситуации» привлеченные специалисты в значительной степени просто дублировали деятельность органов государственной власти. И во-вторых, эффективность расходования привлеченных кредитных средств (в данном случае она оценивалась как соотношение между тем, что пошло на строительство объектов, и тем, что взяли в кредит) составила ... менее тридцати процентов. А куда же делись остальные более двух третей средств? А остальные пошли на создание и функционирование соответствующей организации, осваивающей средства, изучение ситуации, консультирование и тому подобные жизненно-важные вещи...

Но и это — далеко еще не все слои двойного дна наших бюджетов.

Типичный пример: в Санкт-Петербурге строился шикарный «Ледовый дворец». На какие деньги? Отвечают: это деньги — не бюджетные. Кредитные, что ли? Нет, отвечают, и не кредитные, а вообще частные. Невольно хочется ущипнуть себя за нос: может быть, я сплю? Или чего-то не понимаю? Что же это за такие странные частные инвесторы, вкладывающие деньги в заведомо нерентабельный проект? Но ларчик открывается просто: деньги-то частные, но вложенные не просто так на свой страх и риск, а под так называемые государственные гарантии. Все ли понятно? То есть, если проект в установленные сроки не окупится, то возвращать инвесторам деньги будет гарант — государство. То есть — мы с вами. Неплохо придумано?

Колоссальные объемы самых разнообразных госгарантий, которые были без какого-либо контроля розданы за эти годы, можно смело суммировать и записывать в государственный долг, который с нас рано или поздно истребуют. Но самое приятное, что даже точной информации о полном объеме этих гарантий — нет. Во всяком случае, не было на момент окончания моей работы в Счетной палате (начало 2001 г.). Хотя чему удивляться: если Россия все эти годы не вела полного и достоверного учета даже своих прямых внешних долгов (подробнее — см. ниже «Прошлое не уходит бесследно»), то уж косвенные — кто будет считать...

Стоит отметить, что в последние годы законодательство все-таки уже требует указывать в законе о бюджете предельный объем госгарантий, которые Правительству разрешается давать в течение бюджетного года — этого добиться удалось. Значит, хотя бы предельные объемы — уже под контролем. Но сами расходы (обязательства) и их целесообразность — остаются бесконтрольны до сих пор.

Почему такой разный подход к деньгам и денежным обязательствам — тем же деньгам? Ведь если распространить подобный безответственный подход на весь бюджет, то тогда вообще не нужно в нем расписывать в деталях все расходы по министерствам, ведомствам, целевым программам, по назначению средств, а достаточно просто указать общую сумму пределов расходов Правительства, а уж умное Правительство — само разберется...

МОРКОВКА ПЕРЕД НОСОМ

Принимается закон о бюджете на очередной год. Предположим, вам по закону выделены на оплату производимой вами по госзаказу продукции определенные целевые средства. Когда вы их получите? Согласитесь, это важно и вообще, но особенно в условиях инфляции? Но оказывается, что этот важнейший вопрос отдается на усмотрение Правительства, его министерства финансов и федерального казначейства. На протяжении целого ряда лет Парламентом, естественно, осуществлялись попытки ввести то утверждение законом поквартальной разбивки исполнения бюджета, то требование строгой пропорциональности финансирования всех статей бюджета (кроме сезонных). Но итог, к сожалению, один: реально, когда Правительство захочет, тогда и профинансирует, если профинансирует вообще.

Более того, и в материалах Счетной палаты, и в стенограммах заседаний Совета Федерации были зафиксированы факты, когда руководители регионов прямо заявляли о том, что Правительство и Министерство финансов отказывает регионам в перечислении положенных им по закону средств «федеральной помощи» до тех пор, пока руководители соответствующих регионов не возьмут кредит под проценты, причем не в любом банке, а лишь в тех, которые будут указаны федеральной исполнительной властью; после этого деньги в регион придут, но их существенная часть уйдет на оплату «услуг» банка — процентов по кредиту...

Другой пример. Помните «лучшего министра финансов» всех времен и народов, ныне переквалифицировавшегося в электроэнергетика? Осенью 1997 года, выступая в Государственной Думе, на вопрос о причинах неперечисления положенной по закону «финансовой помощи» ряду субъектов Федерации он ответил, что это связано с нарушениями в исполнении бюджета и нецелевым использованием средств соответствующими региональными администрациями. Что ж, теоретически это возможно. Но вот только при ревизии исполнения федерального бюджета за 1997 год сотрудники Счетной палаты не смогли обнаружить никаких следов фиксации Правительством и Минфином этих якобы имевшихся нарушений и, главное, на этой основе принятия Правительством или какими-либо должностными лицами Правительства официальных решений о неперечислении или задержке перечисления средств конкретному региону. Как за этот произвол наказан «лучший министр»? Вопрос риторический.

Тем не менее, применительно к субъектам Российской Федерации и их администрациям мы достаточно обоснованно можем предположить, что если бы соответствующая работа Правительством всерьез велась, то те или иные факты нецелевого использования бюджетных средств региональными администрациями, конечно, все-таки были бы обнаружены. Во всяком случае, Счетная палаты — как орган уже внешнего по отношению к Правительству контроля за его деятельностью — такие факты (включая бесконтрольность со стороны Правительства за использованием федеральных средств региональными администрациями) выявляла. И такие факты (будь они своевременно зафиксированы) действительно могли бы дать Правительству законное основание для принятия официального решения о задержке перечисления соответствующих средств.

Но подобные аргументы, согласитесь, никоим образом не применимы к перечислению бюджетных средств, выделенных по закону, например, на финансирование конверсии оборонных предприятий, на помощь фермерам, на работы по проведению мониторинга земель и созданию земельного кадастра.

Почему я выделил именно эти статьи расходов бюджета? Да только потому, что при среднем уровне исполнения федерального бюджета 1997 года по расходам около семидесяти четырех процентов все перечисленные статьи расходов в прямое нарушение закона были профинансированы Правительством ... менее, чем на десять процентов, в том числе, финансирование специальных программ конверсии — на ноль процентов.

Вы только вдумайтесь: «прокоммунистическая Дума» выделяет в бюджете средства на помощь не колхозам, а фермерам — священной корове реформаторов; после чего не кто иной, как самые что ни есть «либералы-западники» категорически отказывают фермерам в уже выделенных им в бюджете средствах...