Достойное общество - Авишай Маргалит

Перед людьми, взявшимися за изучение бюрократии, встают три основные проблемы. Первая состоит в том, чем именно является бюрократия. Это вопрос дефиниции или экспликации. Следует ли, к примеру, считать бюрократией штат большой частной страховой компании? Следующая проблема – что создает хорошую бюрократию. Этот нормативный вопрос может принять две разные формы: во-первых, как следует определять те задачи, по которым можно судить о качестве бюрократии; во-вторых, – и это вопрос компаративный – как публичная бюрократия справляется со своими обязанностями в сравнении с тем, как решаются сходные задачи в фирмах, работающих на конкурентном рынке? И, наконец, третья проблема связана с теми принципами, на которых основана работа бюрократии: что приводит к ее расширению? Функционируют ли бюрократии по правилам, подобным «принципу Питера» или «закону Паркинсона» (одна из версий которого гласит, что после определенного уровня количество исполнителей начинает расти вне зависимости от объема производимой работы)? Сериал «Да, господин министр» – это карикатура или часть реальности?

Впрочем, нас прежде всего занимает другой вопрос: какой тип бюрократии может быть совместим с достойным обществом, если таковой вообще возможен? В самом общем виде ответ к настоящему моменту должен быть уже очевиден: такой, который систематически не унижает зависящих от бюрократии людей. Цель ограничительного термина «систематически» состоит в том, чтобы провести разграничение между унижением, проистекающим из самой сути бюрократического порядка, и унижением как следствием непредсказуемых действий со стороны горстки коррумпированных чиновников, которые пятнают честь всего аппарата.

Ответ на этот вопрос включает полный трехуровневый анализ бюрократии – на уровнях дефиниции, норм и фактов. Скажем, проблема дефиниции возникает, если мы принимаем во внимание тот факт, что величайший исследователь бюрократии Макс Вебер определяет бюрократа как лицо, наделенное властью в рамках занимаемой должности38. Вебер проводит различие между служащими и администраторами: в соответствующем учреждении возможность принимать решения имеют только последние. Тем самым бюрократами он признает только администраторов, то есть представителей официальной власти. Данная дефиниция радикально сужает обыденное представление о бюрократии, поскольку люди, которым понадобились те или иные офисные услуги, вступают в контакт именно с рядовыми служащими, которых Вебер не считает частью бюрократии. Я буду употреблять термин в логике, отличной от той, что придерживался Вебер. Она будет касаться не только чиновников, наделенных правом принимать решения, но и всего спектра офисных работников. Термин «бюрократия» подразумевает не только работников административного аппарата, финансируемого за счет общественных ресурсов, но и офисные штаты фирм, которые претендуют на монопольное или близкое к монопольному положение в экономике. Иными словами, бюрократия включает в себя любого функционера, которого система навязывает простому человеку, – навязывает в том смысле, что у индивида, живущего в данном обществе, не остается той альтернативы этому функционеру, какую он мог бы себе позволить, если бы речь шла о конкурентном или квазиконкурентном бизнесе. Дабы избавиться от нежелательных сторонних влияний, нам придется вынести за скобки весь тот спектр оценок, с которым подходят к бюрократии обычные люди. Бюрократия – плохое слово. В лучшем случае соответствующее явление воспринимается как необходимое зло и практически всегда – как зло чрезмерное. Одним из ключевых факторов, скомпрометировавших понятие государства всеобщего благосостояния, стала тотальная зависимость государства от бюрократического аппарата. Государство всеобщего благосостояния основано на перемещении финансовых средств и предоставлении услуг за пределами свободного рынка, что по определению требует бюрократии, то есть управленческой системы, которая будет осуществлять перемещение средств и гарантировать оказание услуг. Бюрократия – величайшая проблема не только тоталитарных, но и социал-демократических обществ. И проблема состоит в том, что для реализации социал-демократического идеала, связанного со справедливым доступом к ресурсам, необходима структура, которая не может не вызывать раздражения.

Существует взаимосвязь между бюрократией и услугами в самом общем смысле слова, и прежде всего это касается услуг социальных: реальность заключается в том, что, сокращая бюрократию, ты уменьшаешь доступ к социальным услугам. Это нелогично, поскольку большинство бюрократических систем крайне малоэффективны. Поэтому кажется, что, урезая расходы на бюрократический аппарат, вполне возможно оставить оказание социальных услуг на прежнем уровне. Но как показывает реальная социальная практика, бюрократические системы подобным образом сократить невозможно. Для того чтобы доказать собственную необходимость, они начинают ужиматься в тех самых местах, которые наиболее болезненны для широкой публики: в больницах, школах и тому подобных сферах. Более того, не будучи системами рыночными, бюрократические аппараты построены на принципе старшинства и на связанных с занимаемой позицией бонусах. Работников увольняют по принципу «последним пришел, первым вышел», то есть согласно критерию, мягко говоря, не самому эффективному.

Все эти замечания выглядят вполне банальными, но это не говорит о том, что они не соответствуют действительности. В обществах, построенных на бюрократии, настроения меняются радикально, из крайности в крайность: от предельной враждебности по отношению к любому чиновнику до предельного же недовольства в тех случаях, когда возникают трудности с предоставлением соответствующих услуг. Последний вариант не обязательно делает бюрократию желанной – речь может идти просто о повышении порога агрессии.

Однако нас прежде всего интересует не вопрос о том, раздражает бюрократия простого человека или нет, а о том, содержит ли она в себе элементы унижения. Одна из стандартных претензий к бюрократии касается ее механицизма. Бюрократии построены на обезличенных отношениях, а посему безразличны к конкретным людям и их страданиям и старательно не желают принимать во внимание их индивидуальность и уникальность. Это обезличенное отношение зачастую превращается в бесчеловечное. «Для бюрократов люди – всего лишь цифры» или «Чиновник видит только заявление, а стоящего за ним человека не замечает» – вот привычные формы выражения этой претензии. То есть бюрократии обвиняют в том, что они лишают людей человеческого статуса, воспринимая их как цифры, бумаги или «дела». Это механическое отношение к человеку является унизительным по самой своей сути (см. главу 6).

Любопытно, что именно механистические качества бюрократии, такие как отсутствие лично окрашенного отношения к человеку, рассматривались Максом Вебером в числе ее главных достоинств. Он сравнивал феодализм, целиком построенный на фаворитизме, с бюрократией Германской империи, которая не строилась на дискриминирующих личных связях. Бюрократия в ее идеальном виде избегает этих феодальных штучек. Ты не можешь играть в фаворитов с людьми, которых не знаешь.