Великий поворот. Как Америка отказалась от свободных рынков - Тома Филиппон

РИСУНОК 8.6. Конвергенция регулирования товарных рынков в разных странах мира

ИСТОЧНИК: OECD.

Страны ЕС с изначально слабыми институтами испытали значительные улучшения антимонопольного регулирования и регулирования товарных рынков. Более того, в странах ЕС было произведено больше улучшений, чем в других странах с аналогичными первоначальными институтами. Это свидетельствует о положительном воздействии принуждения к исполнению норм и влияния на уровне ЕС.

Антимонопольная политика

Антимонопольная деятельность играет значительную роль в регулировании рынков, а ее политическое влияние велико и заметно. Необходимо пояснить, что я не считаю антимонопольную политику главным средством, при помощи которого Европа освободила свои рынки, – общая повестка Единого рынка гораздо шире. Так, представляется, что отмена ограничений для входа на рынок оказало большее воздействие, чем регулирование слияний. И все же контроль слияний важен.

Используя данные о законодательстве и политике в области конкуренции ОЭСР и из статьи Хилтон и Денг (Hylton and Deng, 2007), мы обнаружили, что Генеральный директорат по конкуренции независимее в своих действиях и эффективнее защищает конкуренцию, чем любой национальный регулятор. На самом деле Генеральный директорат по конкуренции более независим, чем Министерство юстиции или Федеральная торговая комиссия США.

На рис. 8.7 представлены показатели ограниченности антимонопольного правоприменения в разных странах по данным ОЭСР. Чем ниже планка, тем жестче и свободнее регулятор. Генеральный директорат по конкуренции (DG Comp) представлен пунктирной горизонтальной линией. Данные по США представлены в крайнем правом углу каждой гистограммы. Генеральный директорат достигает минимально возможного индекса ограничений в трех категориях, которые непосредственно соотносятся с нашей теорией: широта полномочий, запрет антиконкурентных действий и добросовестность расследования. Добросовестность расследования измеряет масштабы вмешательства правительств в антимонопольную политику. Генеральный директорат в основном свободен от вмешательства национальных правительств, поэтому его оценка намного ниже, чем средняя оценка национальных властей. Четвертый показатель, адвокация (может ли регулятор выступать за более конкурентную среду), укладывается в нашу модель несколько меньше. В этом отношении только Великобритания и Дания предлагают больше свободы, чем ЕС.

РИСУНОК 8.7. Ограничения антимонопольного правоприменения

ИСТОЧНИК: OECD.

Данные на рис. 8.7 отражают формальные нормы и принципы политики. Возможно, это все слова, а не действие. Действительно ли ужесточение политики приводит к ужесточению правоприменения?

Давайте начнем с принуждения к исполнению норм в отношении слияний, так как его проще определить и оно более подробно изучено. Мы уже отмечали, следуя работе Джона Квока, ослабления контроля соблюдения антимонопольного законодательства в США. В Европе подобной тенденции мы не наблюдаем. Мы обнаруживаем, что правоприменение в Европе остается стабильным (или даже ужесточается). Например, Генеральный директорат по конкуренции рассматривает дела о злоупотреблении доминирующим положением на стабильном уровне с 1970-х годов, и число таких дел даже увеличивается, в то время как Министерство юстиции США возбудило только десять дел с 1990 года и только одно дело с 2000 года.

Сравнение антимонопольного правоприменения в разных юрисдикциях представляет непростую задачу. В этом отношении работа Матса Бергмана и его соавторов (Bergman et al., 2010) особенно полезна, поскольку они учитывают специфику каждого конкретного случая. Они задают концептуально правильный вопрос – каков был бы результат одного и того же дела, если бы оно рассматривалось другим регулятором? Авторы детально изучают расследования слияний в ЕС и США с 1993 по 2003 год и приходят к выводу, что власти ЕС действовали жестче, чем власти США, в случае ведущих к доминированию на рынке слияний, в частности тех, которые включали умеренные доли рынка. После проведенной в Европе в 2004 году реформы политики в отношении слияний различия стали менее резкими, но ЕС по-прежнему более жестко относится к слияниям с участием компаний, контролирующих умеренные доли рынка, а также применяет более агрессивную политику в отношении сговора, чем США.

В сфере борьбы с картелями власти США традиционно действовали жестко и эффективно. В последние годы Министерство юстиции США усилило свое внимание к обвинению, наряду с корпорациями, отдельных лиц, что привело к тому, что все больше людей стали приговариваться к лишению свободы и на более длительные сроки. В этой области ЕС выиграл, позаимствовав хорошие идеи у США. Кроме того, Европейская комиссия, как представляется, быстро учится, поэтому правоприменение в ЕС неуклонно улучшается (Duso, Gugler, and Yurtoglu, 2011).

Европа намерена поддерживать свободу рынков

Сравнение регулирования рынков в США и ЕС чрезвычайно поучительно. Если бы глобализация или развитие технологий приводили к ослаблению контроля соблюдения антимонопольного законодательства, то мы должны были бы наблюдать аналогичные тенденции по обе стороны Атлантики. Однако, как мы видим, это не так. Антимонопольное правоприменение в Европе сохраняет в последние годы свою активность. Мартин Карри, Андреа Гюнстер и Маартен Пиетер Шинкель (Carree, Günster, and Schinkel, 2010) показывают, что в среднем с 2000 по 2004 год в Европе ежегодно расследовалось 264 антимонопольных дела, 284 дела о слияниях и 1075 дел о государственной поддержке. Европейская комиссия приняла несколько спорных решений, таких как блокирование слияния General Electric и Honeywell, которое было одобрено антимонопольными органами США. Также Европейская комиссия недавно вынесла решение против Google по делу, которое было отклонено американскими властями пять лет назад. Однако Карри и его соавторы считают, что эти решения не предвзяты в отношении иностранных фирм. На самом деле «фирмам из неевропейских стран предъявляется меньше исков, им назначаются более низкие штрафы, а также они реже подают апелляции». Кроме того, слабость антимонопольного законодательства в Европе практически не обсуждается – ни в научных кругах, ни в средствах массовой информации, – тогда как в США число таких высказываний постоянно растет.

Сказанное не означает, что Европа совершенна. Это далеко не так. В прошлом во Франции часто проводилась плохая политика, а подавление конкуренции было популярной мерой. Подходящим примером является регулирование супермаркетов во Франции в середине 1990-х годов. Премьер-министр Раффарен хотел защитить небольшие розничные магазины и предложил законодательно блокировать новые супермаркеты площадью более 300 квадратных метров (3000 квадратных футов) без специального разрешения. Строительство новых супермаркетов остановилось на десять лет. Как вы думаете, крупные торговые сети жаловались? Не совсем. Законодательство препятствовало конкуренции со стороны дисконтных магазинов и ограничивало конкуренцию между сетями. Цены на их акции пошли вверх.

Важно также учитывать порядковые значения, так как подавляющее большинство слияний одобряется. С 1990 года по январь 2019 года Европейская комиссия рассмотрела 7260 слияний. Из них 6401 было одобрено, 152 отозвано на первом этапе и 44 – на втором этапе. Остальные дела о слияниях были переданы в другие юрисдикции (например, в государства-члены). В конечном итоге полностью запрещено было только 27 слияний[58].

Вместе с тем значение европейского примера определяется именно его несовершенством. Он позволяет нам проверить простую теорию свободных рынков. Теория гласит, что ЕС создал совершенно независимые институты именно потому, что это было необходимо, чтобы объединить составляющие его страны. Каждая из них хотела быть уверенной, что другие не смогут влиять на институты ЕС в своих интересах. В результате те же самые политики, которые в своей стране могли прохладно относиться к свободным рынкам,