Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Другой пример: учитель не приходит на работу, потому что зарплату ему выдают не по месту службы и он должен сам ездить за деньгами. Такой случай вряд ли можно назвать коррупцией. В действительности учителя, которым приходится тратить время на получение зарплаты или другие официальные обязанности, «злоупотребляют положением в личных целях», но причина этого злоупотребления – неэффективность на верхнем уровне. Тем не менее результат остается прежним. Учитель отсутствует в школе, учащиеся не получают знаний, государственные средства расходуются нерационально, а результаты обучения страдают. Подобный тип отсутствий чаще встречается в сельских школах, ставя бедное население в еще более невыгодное положение.

Ситуации, описанные в этих примерах, могут случаться из-за отсутствия контроля за выполнением правил, надзора и стимулов. Какой бы ни была мотивация в каждом случае, на школьном уровне результаты бывают одними и теми же. Таким образом, исходя из результата, можно считать невыходы учителей на работу «коррупцией», независимо от мотивации каждого учителя. Единственная разница заключается в степени виновности (Cooter and Ulen, 2000). Кто-то может посчитать вину учителей, подрабатывающих в личных целях за счет выполнения регулярных обязанностей, очень высокой. Ступенькой ниже находятся учителя, отсутствующие по болезни или уходу за больным. Их вина «меньше», потому что часто связана с отсутствием надлежащей политики отпусков и слабым центральным планированием (в некоторых случаях в сочетании с низкими зарплатами). И, наконец, есть учителя, берущие отгулы, чтобы получить зарплату в столице, присутствовать на собраниях профсоюза или выполнить другие предписанные обязанности. Вина этих учителей, пожалуй, минимальна. Однако в любом случае, несмотря на разницу в намерениях и соответственно в степени виновности, издержки, связанные с невыходами учителей на работу, ложатся на систему и ее пользователей – учащихся.

Невыходы учителей на работу наблюдаются во всех системах образования. Высокий уровень невыходов может существовать даже при высокой зарплате, если учителя имеют очень низкий уровень мотивации и не слишком преданны своей профессии, а также при отсутствии подотчетности. Кроме того, побуждать к коррупции могут низкие зарплаты на государственной службе по сравнению с зарплатами в частном секторе. Когда государственная зарплата слишком мала, учителя начинают искать дополнительную работу, чтобы увеличить свой доход, особенно, когда ожидаемое наказание в случае уличения несерьезно (Becker, 1968). Эта идея находит отражение в литературе, посвященной невыходам на работу (см., например, Sapsford and Tzannatos, 1993; Barmby and Treble, 1991; Allen, 1981).

В ряде исследований предпринимались попытки установить распространенность и определяющие факторы невыходов учителей на работу, но точные и сопоставимые данные по разным странам получить трудно. Данные, представленные в работе Чодхури (Chaudhury and others, 2006), где сравниваются тенденции невыходов учителей на работу в Бангладеш, Эквадоре, Индии, Индонезии, Перу и Уганде, являются наиболее точными на сегодняшний день.

Более ранние исследования подтверждают выводы Чодхури (Chaudhury and others, 2006), касающиеся широкой распространенности невыходов учителей на работу. Результаты этих исследований довольно сложно сравнивать с современными данными, так как для определения уровня невыходов учителей на работу применялись различные методики. Тем не менее они подтверждают тот факт, что невыходы учителей на работу являются (и являлись) основной причиной утечки ресурсов из образовательных систем разных стран. Например, обследования школ, проводившиеся в 1995 г. в 14 странах с низким уровнем дохода, показали, что уровень невыходов на работу был особенно высок в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, а также в Южной и Западной Азии, причем уровень невыходов учителей на работу колебался от 8 % в Бангладеш до 38 % в Танзании (Schleicher, Siniscalco, and Postlethwaite, 1995).

Данные Чодхури (Chaudhury and others, 2006) об уровне невыходов на работу учителей начальной школы в пределах 11–27 % могут быть занижены. В странах вроде Уганды, где уровень невыходов на работу составляет 27 %, Чодхури с коллегами обнаружила, что многие учителя, которые считались присутствующими, не проводили уроков. В Индии отсутствующими считались 25 % учителей государственных начальных школ, но уроки проводили лишь 50 % учителей. Хотя эти показатели нельзя считать строго сопоставимыми, они очень высоки по сравнению с уровнем отсутствия на рабочих местах в частном секторе развитых стран и в других отраслях развивающихся стран. Например, по данным Министерства труда за 2000–2001 гг. уровень невыходов на работу заводских рабочих в Индии составляет около 10,5 %, несмотря на строгое трудовое законодательство, обеспечивающее им высокую защищенность (Kremer and others, 2005). Другие исследования также показывают высокий уровень невыходов учителей на работу в индийских школах. Отчет о базовом образовании в Индии (Probe Team, 1999) обратил внимание на чрезвычайно низкий уровень активности учителей в государственных школах. Исследовательская группа (Probe Team) обнаружила, что в трети школ в день проведения опроса отсутствовал завуч.

Исследования показывают, что уровень отсутствия, как правило, выше в бедных регионах (Chaudhury and others, 2006). Сельские учителя Индии, Индонезии и Перу имеют более высокий уровень невыходов на работу (в среднем на 4 процентных пункта выше), чем их коллеги в городах. Учителя из маленьких школ Перу чаще отсутствуют на рабочих местах, чем учителя из более крупных (Alcazar and others, 2006). В Папуа – Новой Гвинее установить связь между расположением школы и уровнем невыходов на работу не удалось, однако более низкий уровень отсутствий коррелирует с количеством учебников в школе (World Bank, 2004). Более низкий уровень невыходов на работу также коррелирует с соотношением учащихся и учителей. Учителя реже отсутствуют, если в их классах меньше учеников. Различные методы преподавания, применяемые в индийских школах, не влияют в значительной степени на уровень невыходов на работу (Kremer and others, 2005). Имеются разрозненные данные о связи между полом учителя и уровнем невыходов на работу (Akhmadi and Suryadarma, 2004; World Bank, 2004; Kremer and others, 2005).

Продолжительность отсутствия изучалась во время исследования в Папуа – Новой Гвинее, где 30 % отсутствующих учителей пропустили один день, а 25 % отсутствующих – более семи дней (World Bank, 2004). Исследование также показало, что в начале учебного года учителя начинают работать со значительным опозданием: в среднем на 10 дней после официального начала учебного года. В очень удаленных районах учителя (за исключением завучей) начинали работать через 27 дней – почти через месяц – с момента начала занятий.

Вопросы здоровья также являются важным фактором, определяющим уровень невыходов на работу. Хотя болезнь является уважительной причиной для невыхода на работу, непонятно, почему учителя отсутствуют по этой причине больше, чем работники других сфер (Kremer and others, 2005). ВИЧ/СПИД оказал опустошительный эффект на образование и эффективность учителей в странах Африки, расположенных южнее Сахары, хотя исследования показывают, что в Уганде уровень отсутствия учителей не коррелирует в значительной степени с ВИЧ/СПИД, а в Замбии он ниже (около 17 %), чем можно ожидать в стране, где ВИЧ/СПИД широко распространен (Chaudhury and Others, 2006). Однако в 35 % случаев отсутствие на работе в Замбии объяснялось болезнью, а еще в 27 % – болезнью членов семьи и похоронами (Das and others, 2005).