Возвращение в гражданское общество. Социальное обеспечение без участия государства - Дэвид Дж. Грин

Постепенно, однако, настроения их участников менялись, и через три года после публикации таблиц Манчестерского союза, в 1850 году, его ежегодный съезд впервые одобрил дифференциацию взносов в зависимости от возраста вступления в общество. Не все ложи сразу согласились с дифференцированной шкалой, но постепенно новая система приобрела широкое распространение [176] .

Закон 1875 года: акцент на открытости, но не на патернализме

Некоторые свидетели, выступавшие перед Королевской комиссией в 1874 году, призывали ввести централизованную систему социального страхования. Одно предложение получило поддержку обоих архиепископов, 6 епископов, 17 юристов, 35 депутатов палаты общин, 37 председателей опекунских советов, 52 мировых судей, 90 священнослужителей и многих других людей – всего числом до 500 – «помимо четырех дам», как указывалось в отчете [177] . Речь шла о государственной системе страхования по болезни и старости, а также на случай смерти, которая действовала бы через почтовую службу. К счастью, Комиссия осознавала значение принципа добровольности и рекомендовала отклонить это предложение, в особенности потому, что выплата пособий по болезни была крайне уязвима для различных мошеннических трюков. Члены комиссии сочли, что совершенствование деятельности обществ взаимопомощи должно осуществляться за счет обязательного раскрытия информации об их состоянии.

Проблема, с которой сталкивался человек при выборе организации взаимопомощи, заключалась в том, что все они предлагали: плати взносы сейчас, и когда-нибудь ты получишь пособие. Но убедиться в том, что сумма взносов рассчитана верно, он не мог никак. Чтобы увеличить объем информации, доступной желающим вступить в общества взаимопомощи, закон предписывал этим организациям раз в год представлять свои балансы и отчеты, а также раз в пять лет проводить оценку своих активов и обязательств. Невыполнение этого требования рассматривалось как наказуемое правонарушение.

Председателем Королевской комиссии был сэр Стаффорд Норткот; став в 1874 году министром финансов, он провел новый закон через парламент. При этом он преследовал две цели, полностью соответствовавшие принципам классического либерализма: (1) обеспечить наличие информации, которая могла быть полезна обществам взаимопомощи при разработке уставов и правильном определении объема взносов и льгот; а также (2) обеспечить людей информацией, позволявшей им выносить самостоятельные суждения о финансовом положении любого общества взаимопомощи. Однако само управление этими организациями он оставлял на усмотрение их членов и должностных лиц.

Принятие закона исключало ситуацию, при которой человек мог, сам того не ведая, вступить в ненадежное общество, способное обанкротиться в тот момент, когда ему понадобится помощь. Это, однако, не означало, что местным унитарным организациям или распределительным обществам пришел конец: они продолжали процветать. Причины этого раскрыл Беверидж в своей книге «Добровольные действия». Главная из них была связана с тем, что эти структуры представляли собой не просто страховые компании: некоторые из них были не просто социальными организациями, но и «братскими союзами», а другие предоставляли работникам и членам их семей возможность копить деньги либо на черный день, либо на какую-то крупную покупку.

Правовая система, созданная в 1875 году, также обеспечивала простор для возникновения новых разновидностей организаций взаимопомощи, соответствующих меняющимся общественным потребностям. Не менее важно и другое: он не препятствовал возникновению альтернативных методов оценки финансового положения обществ. Так, в 1886 году Нельсон опубликовал результаты анализа деятельности Ордена лесничих, по отдельности подытожив опыт его городских и сельских отделений. В результате на ежегодном съезде Лесничие решили отказаться от таблиц, основанных на общенациональных данных, и предписать каждому отделению при определении размеров взносов и пособий руководствоваться местными условиями. Если бы государство навязало обществам некую единую схему оценки, вносить подобные полезные коррективы было бы очень трудно, а то и вообще невозможно.

Кроме того, по Закону 1875 года аффилированные ордена были официально признаны «регистрируемыми единицами»; прежде, когда действовал Закон 1855 года, их отделения должны были регистрироваться самостоятельно и могли по собственному усмотрению менять свои уставы или выходить из состава ордена. Прежний закон способствовал усилению независимости отделений от центральных органов, в то время как акты 1875 и 1876 годов укрепили Центр. В качестве критерия для регистрации устанавливалась выплата регулярных взносов в общий фонд. В результате в 1875 году Манчестерский союз, Лесничие и некоторые менее крупные ордена начали взимать со своих членов ежегодный взнос в 0,5 или 1 пенс в специальный фонд на нужды отделений, попавших в трудную ситуацию [178] . До 1875 года никаких выплат со стороны отделений не предусматривалось, и источником существования центральных органов являлась продажа отделениям ритуальных аксессуаров с орденской символикой.

Всегда находились те, кто выступал за более жесткий контроль государства над системой социального обеспечения, но до 1911 года эта идея не встречала поддержки. Государство, в общем, позволяло организациям взаимопомощи развиваться так, как они сами считали целесообразным, и добровольные совместные усилия людей привели к возникновению широкого спектра разнообразных медицинских услуг и способов обеспечить людям средства к существованию в случае болезни. В главе 9 рассказывается о том, как с принятием Закона об общенациональном страховании в 1911 году возможности для свободного развития обществ взаимопомощи были урезаны; это знаменовало собой конец либерального подхода, с 1834 года преобладавшего в государственной политике в данной сфере.

Общества взаимопомощи действовали настолько успешно, что разработанная ими система социального страхования и медицинской помощи послужила образцом для ранней модели «социального государства» [179] . Но именно это, по иронии судьбы, обернулось против них. Закон 1911 года об общенациональном страховании первоначально рассматривался Ллойд-Джорджем, который провел его через парламент, как средство распространения льгот, которыми пользовались члены обществ взаимопомощи, на весь рабочий класс. Однако в ходе обсуждения в палате общин законопроект претерпел радикальные изменения благодаря усилиям лоббистов групповых интересов, враждебно относившихся к рабочим организациям взаимопомощи. Профсоюзы врачей давно уже были недовольны тем, что на рынке медицинских услуг решающее слово принадлежит потребителю, а рабочие диктуют условия «джентльменам». Кроме того, Британская медицинская ассоциация (БМА) стремилась к повышению гонораров и статуса врачей. Не меньшую роль сыграли и страховые компании, которым не нравилась конкуренция со стороны некоммерческих обществ взаимопомощи и которые видели в законопроекте о социальном страховании угрозу своим деловым интересам. Страховщики были объединены в мощную профессиональную ассоциацию, называвшуюся Синдикатом.

БМА и Синдикат создали временный альянс, чтобы добиться от правительства уступок за счет обществ взаимопомощи. В основе рабочих страховых ассоциаций лежал принцип демократической самоорганизации, однако поправки к законопроекту, принятые под влиянием БМА и Синдиката, подорвали его. Прежде гонорары врачей не выходили за пределы того, что могли себе позволить простые рабочие, занятые ручным трудом, однако, уступив давлению, правительство почти вдвое повысило доходы докторов, финансируя подобное перераспределение средств застрахованных рабочих в пользу медиков за счет регрессивных взносов в общенациональную систему страхования по плоской ставке.