Возвращение в гражданское общество. Социальное обеспечение без участия государства - Дэвид Дж. Грин

...

В 1836 году, благодаря поднявшейся в обществе волне возмущения, «толпаддлские мученики» были помилованы [167] . В этом решении отразилась смена настроений в британском обществе, которое стало проявляться с начала 1830-х годов и уже в 1831 году обернулось возвращением к власти правительства вигов во главе с лордом Греем. Его кабинет безотлагательно провел через парламент Закон о реформах (1832), расширявший круг лиц, пользовавшихся избирательным правом, и Акт о поправках к закону о бедных (1834), отменявший пособия неимущим, не живущим в домах призрения. Воцарившуюся в обществе враждебность по отношению к патернализму и уверенность в способности людей помочь себе без постороннего вмешательства выразил Эдвин Чадвик. Он писал о том, что высшие классы стремились помогать бедным с помощью благотворительности и расточительного расходования средств, собранных за счет местных налогов, но это, по его мнению, оказалось «самым действенным средством сдерживания развития трудящихся классов». Если богатые желают по-настоящему помочь бедным, им следует «действовать в сотрудничестве с трудящимися классами, а не принимать решения за них», т. е. дать им возможность позаботиться о себе самостоятельно через такие организации, как общества взаимопомощи [168] .

Период либерализма: 1834-1911

Выражением нового подхода к этим структурам стал принятый в 1834 году Закон об обществах взаимопомощи. Они были освобождены от контроля мировых судей. Вместо этого была введена простая централизованная система их регистрации. Прежде для создания общества было необходимо, чтобы мировой судья признал это желательным и удостоверился, что еще не существует другой организации, выполняющей те же задачи. Закон 1834 года полностью упразднил эти ограничения. Кроме того, до его принятия мировой судья должен был счесть устав общества «уместным и достойным»; теперь достаточно было, чтобы назначенный государством юрист – позднее главный регистратор – признал его «соответствие закону». Наконец, до 1834 года таблицы с расчетами взносов и пособий должны были по заданию мирового судьи проверяться двумя статистиками-актуариями или иными людьми, сведущими в бухгалтерском деле. Закон отменял это требование и расширял круг деятельности обществ взаимопомощи: теперь они могли выполнять любые задачи, не противоречащие закону.

Своей эволюцией общества взаимопомощи во многом обязаны введенной в 1834 году либеральной правовой системе, которая позволяла людям объединяться ради удовлетворения собственных потребностей в той форме, которую они сочтут целесообразной. В 1846 году государственный юрист, занимавшийся прежде регистрацией уставов, стал называться главным регистратором обществ взаимопомощи. Первым регистратором стал Джон Тидд Пратт; он занимал этот пост до самой своей смерти в 1870 году. После принятия Закона 1834 года он отвечал за регистрацию обществ взаимопомощи и неустанно призывал их руководство проводить разумную финансовую политику.

Новый закон об обществах взаимопомощи, принятый в 1846 году, устанавливал, что их деятельность не подпадает под действие Закона о корреспондентских обществах и Закона о подстрекательских собраниях, но лишь после вступления в силу в 1850 году еще одного закона была разрешена регистрация отделений аффилированных орденов, что давало им право защищать свои денежные средства в судебном порядке. В Законе об обществах взаимопомощи от 1850 года также устанавливалось различие между сертифицированными и зарегистрированными организациями. Сертифицированными назывались общества, чьи расчеты взносов были одобрены актуарием Государственного долгового управления, а чтобы попасть в категорию зарегистрированных, организациям было достаточно представить свои уставы в Управление главного регистратора. Впрочем, это разделение на категории было упразднено в 1855 году, однако обществам, предоставлявшим своим членам «определенное ежегодное или определенное пенсионное пособие», по-прежнему необходимо было получать санкцию актуария Долгового управления.

Даже после 1855 года регистрация не давала обществу особых преимуществ; самым ценным из них был официальный правовой статус. Отсутствие такого признания дорого обошлось Манчестерскому союзу в 1848 году, когда один из его высокопоставленных функционеров скрылся, прихватив с собой значительную сумму из кассы общества. Дело было передано в суд, однако судья отказался признавать право Манчестерского союза на компенсацию, поскольку он не являлся законно признанной организацией. Значение правового статуса для обществ взаимопомощи становится очевидным, если сравнить ситуацию в Англии и Шотландии. В Шотландии обычное право и наличие государственного прокурора обеспечивало незарегистрированным обществам более эффективную защиту; там регистрацию не проходили 84 % организаций взаимопомощи. В Англии, где обычное право подобной защиты не гарантировало, после принятия закона 1850 года незарегистрированными, по оценкам, оставалось лишь около трети обществ [169] .

После смерти Пратта в 1870 году была создана Королевская комиссия, работавшая до 1874 года; по итогам ее деятельности был принят новый Закон об обществах взаимопомощи (1875), авторы которого стремились превратить эти общества в более надежные страховые организации. Закон предписывал ежегодно проводить аудит бухгалтерских записей зарегистрированных обществ, они должны были ежегодно представлять отчеты о поступлениях и расходах, а раз в пять лет – данные об уровне заболеваемости и смертности среди их членов и об объеме активов и обязательств. Прежде организациям взаимопомощи не разрешалось вкладывать средства в покупку земли, однако в 1875 году это ограничение было отменено. Кроме того, была разрешена регистрация распределительных обществ. В том же 1875 году главным регистратором был назначен Дж. М. Ладлоу; он занимал эту должность до 1891 года.

В 1819 году обществам было разрешено вкладывать свои средства на льготных условиях через Государственное долговое управление; в 1829 году проценты по таким инвестициям были установлены на уровне 3 %. Закон 1875 года подтвердил освобождение организаций взаимопомощи от некоторых гербовых сборов, однако процент по инвестициям через Управление был снижен до 2 %. Впрочем, многие общества не считали эти преимущества достаточно привлекательными стимулами для прохождения регистрации, и, по данным Королевской комиссии, в начале 1870-х годов незарегистрированные организации не уступали по количеству зарегистрированным.

Финансовая надежность

В XIX веке понимание обществами взаимопомощи вопроса о том, какой уровень взносов необходим, чтобы иметь возможность гарантированно выплачивать пособия, постоянно улучшалось, однако на выработку надежной системы финансовых расчетов потребовалось несколько десятков лет. Для членов местных объединений главная опасность состояла в том, что через несколько лет после своего создания общество могло обанкротиться, оставив без всякой помощи своих пожилых участников.

Размеры пособий и взносов варьировались в зависимости от условий и уровня конкуренции на местах. Время от времени общества взаимопомощи совершали ошибки, из которых другие извлекали важные уроки. Так, некоторые вновь созданные организации пытались привлечь людей в свой состав, устанавливая более низкие, по сравнению с существующими, объемы взносов при тех же размерах пособий или, напротив, увеличивая выплаты. Однако никто не мог гарантировать, что этих взносов будет достаточно. Часто местные клубы создавались людьми примерно одного возраста, но, постарев, они обнаруживали, что не в состоянии привлекать в свои ряды более молодых членов. Кроме того, в начале XIX века со всех участников взимались одинаковые взносы; лишь позднее, на основе накопленного опыта, большее распространение приобрела система взносов, различающихся в зависимости от возраста. Суммы, отпускавшиеся на административную деятельность, также варьировались. В 1870 году представитель Королевской комиссии, изучавший ситуацию в Олдхеме, обнаружил, что многие из действовавших там 230 обществ взаимопомощи расходовали часть средств на совместные пирушки. Именно из-за этого, по его словам, большинству организаций приходилось время от времени приостанавливать раздачу пособий или «закрывать кассу» [170] .