Сумерки империи. Российское государство и право на рубеже веков - Павел Владимирович Крашенинников
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Обновленные Основные законы были наделены особой юридической силой и изменялись лишь в особом законодательном порядке.
4. Иллюзии самодержца и реализм бюрократии
В литературе широко распространено мнение, что реформы Николая II носили реактивный характер и были следствием крестьянских волнений, крупных стачек и вооруженного противостояния режиму в 1905–1907 годы. Однако из изложенного выше вполне очевидно, что реформы задумывались молодым императором в самом начале его царствования и имели под собой солидную базу, разработанную Н. Х. Бунге. Как отмечалось в парадном издании, посвященном 300-летию дома Романовых, чьим цензором выступил сам император, «обширные и всесторонние преобразования, которые были намечены государем императором при самом восшествии его на престол, неукоснительно осуществлялись и продолжают осуществляться»[171].
Наиболее впечатляющая реформа системы государственного управления разрабатывалась в министерстве внутренних дел исключительно по инициативе Николая Александровича.
Сергей Юльевич Витте, много сделавший для развития экономики империи на посту министра финансов (1892–1903), затем возглавивший Комитет министров (1903–1905) и кардинально реорганизованный Совет министров (октябрь 1905 г. — апрель 1906 г.), был проводником воли царя, о чем сам он неоднократно заявлял. Тем не менее его роль, как и некоторых других высших сановников империи, в продавливании реформы госуправления, а особенно в принятии Основных законов, была весьма значительной.
Вместе с тем та самая стена внутри всех Романовых, не позволявшая им поступиться и крохами самодержавной власти, в Николае II никуда не делась.
Искренне считая себя «хозяином земли Русской», он полагал, что, «даровав» Думу и Основные законы по своей воле, никак не может быть связан ими и, коль скоро не присягал новому порядку, вправе и отменить его по своему желанию.
Характерным примером этому служит обсуждение в начале апреля 1906 года проекта Основных законов. Самым спорным вопросом оказалась четвертая статья проекта: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». В прежнем тексте стояло «самодержавная и неограниченная».
Государь (в совещании 9 апреля) высказался по этому поводу: «Вот главнейший вопрос… Целый месяц я держал этот проект у себя. Меня все время мучает чувство, имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил… Акт 17 октября дан мною вполне сознательно, и я твердо решил довести его до конца. Но я не убежден в необходимости при этом отречься от прав и изменить определение верховной власти, существующее в статье 1 Основных законов уже 109 лет… Уверен, что 80 проц. народа будут со мною. Это дело моей совести, и я решу его сам».
«Витте. Этим вопросом разрешается все будущее России… Если Ваше Величество считаете, что не можете отречься от неограниченной власти, то нельзя писать ничего другого. Тогда нельзя и переиздавать Основные законы.
Гр. Пален. Я не сочувствовал 17-му октября, но оно есть. Вам, Государь, было угодно ограничить свою власть.
М. Г. Акимов. Если сказать „неограниченный“, это значит бросить перчатку. Если изданные законы губят Россию, то Вам придется сделать coup d’Etat[172]. Но теперь сказать это нельзя.
Члены Госсовета Сабуров, граф Сольский и Фриш высказались в том же смысле.
В. кн. Николай Николаевич. Манифестом 17 октября слово „неограниченный“ В. И. В. уже вычеркнули.
П. Н. Дурново. После актов 17 октября и 20 февраля неограниченная монархия перестала существовать.
Кн. А. Д. Ополенский. Вычеркнув „неограниченный“, оставить „самодержавный“.
Государь. Свое решение я скажу потом»[173].
Дружное давление бюрократов сыграло свою роль, и государь в итоге решил остановиться на редакции Совета министров и слово «неограниченная» исключить.
Николай II не считал ни Октябрьский манифест, ни Основные законы чем-то ущемляющим его самодержавные прерогативы.
Власть, как известно, не дают. Ее берут. Конституция может быть только результатом соглашения между правителями и обществом, тогда как Основные законы царем были попросту дарованы, и единственными ограничениями царской власти могли быть лишь те, что сочтет нужным на себя наложить сам император.
Недаром П. А. Столыпин утверждал, что российское правительство было не «конституционным», а «представительным», а его преемник на посту председателя Совета министров В. Н. Коковцов, обращаясь к Думе, заявил: «У нас, слава Богу, нет еще парламента».
Другое дело, что динамичные и решительные бюрократы Витте и Столыпин на фоне Николая Александровича, стремившегося осуществлять реформы в либерально-консервативном духе медленно и печально, выглядели куда более убедительными. К тому же П. А. Столыпину, а не Николаю II пришлось скандалить с первой и второй Думами в ходе реализации аграрной реформы. Поскольку Думе критиковать царя было запрещено, она отыгрывалась на правительстве. Потому аграрную реформу стали называть Столыпинской. Это задевало Николая Александровича, который был настоящим инициатором реформ. Попытку отстоять свое авторство аграрной реформы Николай II предпринял в рескрипте, данном Столыпину 19 февраля 1911 года по поводу юбилея освобождения крепостных крестьян: «Я поставил себе целью завершение предуказанной еще в 1861 г. задачи — создать в лице русского крестьянина не только свободного, но и хозяйственно сильного собственника»[174].
5. Совет министров
В результате реформы Совет министров стал качественно новым органом госуправления.
До этого был Комитет министров, образованный еще Александром I для решения вопросов, связанных с отсутствием соответствующих законов. Император часто утверждал законы по итогам заседаний Комитета, не ставя в известность Госсовет. С 1872 года Комитет министров выступал как высшая цензурная инстанция. В начале ХХ века это административное учреждение рассматривало «временные законы, различные полицейские меры о всевозможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, и тому подобные дела»[175]. Министры были напрямую замкнуты на императора, представляя ему всеподданнейшие доклады и получая соответствующие указания. Председательствование в Комитете министров не привлекало деятельных управленцев, эта должность была синекурой, не влекущей за собой принятие серьезных решений и отсюда не сопровождаемой серьезной ответственностью.
Впервые Совет министров как совещательно-координирующий орган был учрежден при Александре II, однако его прерогативы не были четко регламентированы. Председателем был сам император, заседания проводились редко[176], исключительно под его руководством. На заседания Совета приглашались не только министры, но и другие высшие сановники. Окончательное решение всегда принимал самодержец. Все ключевые решения обсуждались не в Совмине, а на Госсовете. Злые языки называли Совет министров при Александре II царской думой.
В результате реформ Николая II Совет министров стал первым в России постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом, принимавшим решения на своих заседаниях, а общее руководство Советом осуществлялось императором через председателя[177]. Впрочем, император мог, как говорится, порешать вопросы с любым членом правительства. Однако Николай II этим особо не злоупотреблял. Делопроизводство Совета министров велось постоянной
