Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Мировой опыт использования современных информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности управления показывает, что их продуманное и надлежащее применение может оказать значительное влияние на коррупцию и в более широком смысле на управление{276}. Поначалу попытки использования современных информационных и коммуникационных технологий не были особо результативными, поскольку применялись бессистемно, предусматривали, как правило, «компьютеризацию» неэффективных бизнес-процессов, а во многих случаях просто навязывались сверху без должного внимания к управлению процессом изменений (World Bank, 2005). С годами накопился обширный опыт.

Один из новых подходов ставит привычный процесс с ног на голову: вместо того, чтобы применять технологии к существующим процессам, реструктуризируют процессы и разрабатывают реформы с учетом возможностей новых технологий. Всемирный банк, Азиатский банк развития и Межамериканский банк развития составили совместный доклад по применению информационных и коммуникационных технологий в сфере государственных закупок. Как говорится в докладе (World Bank, готовится к публикации):

«…эти технологии не просто обеспечивают доступ к информации: их эффективное применение требует формализации процессов, четкого определения субординации и стандартизации условий контрактов. Таким образом, электронные закупки – это не просто применение технологий к существующим процессам, а процесс реформирования, который требует во многих случаях модификации или отмены традиционных процессов, стандартизации, переформатирования и часто упрощения протоколов и процедур для обеспечения совместимости с цифровой средой».

Новые технологии открывают ранее невиданные возможности и, таким образом, при правильном использовании могут помочь в совершенствовании характера реформ управления и их реализации.

Но, как и механизмы на стороне спроса, информационные и коммуникационные технологии следует адаптировать к особенностям конкретного сектора. Например, на системы электронных закупок возлагаются большие надежды как на основу прозрачности и подотчетности при заключении государственных контрактов, особенно при закупке стандартных товаров и услуг, а также строительстве и ремонте дорог. Глобальные спутниковые системы предлагают новые возможности реструктуризации процессов мониторинга при управлении лесным хозяйством, что потенциально может сдержать незаконные вырубки и, следовательно, крупномасштабную коррупцию, которая часто поражает эту сферу.

Крупномасштабная коррупция – серьезная проблема лесного сектора. Но она поражает и другие области – как правило, международную торговлю полезными ископаемыми или процесс заключения крупных правительственных контрактов (в основном в области инфраструктуры) – и часто ее сложно сдержать силами одной страны. В подобных сделках неизменно участвуют транснациональные компании, правительства развитых стран или и те, и другие, и в этой ситуации трудно координировать решение проблем. Например, в конкурсах на получение масштабных правительственных контрактов, выполнение которых под силу только крупным фирмам, участники вынуждены платить взятки чиновникам из опасения, что это сделают конкуренты и обеспечат себе преимущество. Однако по иронии судьбы взятки здесь выравнивают условия игры. В таких случаях реформы секторов должны выходить за пределы одной страны. Более типичные реформы, например в области закупок, хотя и полезны, но недостаточны для контроля коррупции. На этом фоне начинают появляться международные инициативы, такие как Инициатива прозрачности деятельности добывающих отраслей, действующая преимущественно в нефтяной и горной промышленности, процесс Контроля за соблюдением лесного законодательства и управления и Конвенция ОЭСР о противодействии подкупу иностранных государственных служащих. Но такие инициативы требуют значительной поддержки, чтобы стать эффективным инструментом решения многогранных и сложных проблем координации, которые часто лежат в основе борьбы с коррупцией в этих областях.

Недавнее создание правительством Великобритании специального фонда в поддержку усилий по обузданию коррупции среди мировых лидеров открывает реальные возможности для искоренения крупномасштабной коррупции{277}. Такой фонд можно использовать для поддержки тщательного исследования международных вложений и активов политических деятелей. В случае получения веских доказательств отмывания денег судебное преследование может осуществляться в стране, где находятся подозрительные активы или вложения. Во многих случаях подобные активы и вложения находятся в странах, где соблюдается принцип верховенства закона: даже воры беспокоятся о защите своей собственности. Поэтому высока вероятность того, что расследования и судебные преследования приведут к вынесению обвинительного приговора и репатриации активов. Этот подход косвенным образом укрепляет правоприменительные возможности стран. Но, что более важно, если инициатива позволит засадить за решетку нескольких «шишек» и вернуть их активы на родину, это умерит аппетиты влиятельных, но беспринципных любителей мегавзяток.

Потенциальное воздействие таких инициатив в определенной мере зависит от взносов других стран в фонд{278}. Размер фонда сам по себе может действовать как средство сдерживания. Например, миллиард долларов, выделенный специально на проведение расследований и судебных разбирательств (в странах, где существует верховенство закона) в отношении конкретных лиц, значительно повышает вероятность их осуждения, тюремного заключения и потерю нечестно нажитого состояния. Как показывает теория и практика, такая перспектива обычно удерживает от участия в крупномасштабной коррупции. Как и большинство международных инициатив, фонд сталкивается со сложностями и проблемами, на улаживание которых требуется время. Но это перспективный путь, который может многократно окупить затраты на него.

С крупномасштабной коррупцией неразрывно связаны вопросы и проблемы политической экономии. Данная книга намеренно не касается проблем взаимосвязи коррупции и политики. Ее основная цель – показать перспективность подхода с использованием маршрутных карт к раскрытию коррупционных рисков как на уровне сектора (цепочки создания стоимости), так и на уровне процесса (потока процессов) и проиллюстрировать его полезность при борьбе с коррупцией на практике. Однако такой подход неизменно высвечивает необходимость серьезной работы в области политической экономии на уровне сектора и процессов. Секторы, в частности, отличаются не только цепочками создания стоимости, но и базовыми политэкономическими аспектами. Каждый сектор имеет свой профиль ключевых заинтересованных сторон и свою внутреннюю политическую логику, питающую коррупцию. Проблема здесь заключается в выявлении уязвимых мест, которые легче поддаются реформированию в кратко– и среднесрочном плане, и определении действий, которые можно предпринять в долгосрочной перспективе для решения проблем, лежащих в основе политической экономии сектора. Такая работа требует хорошего понимания политики сектора и ее связей с более широкой политической средой. Конечно, существуют блестящие труды по политической экономии на уровне сектора. Примерами являются плодотворное исследование Бейтса (Bates, 1981) зернового сектора сельского хозяйства некоторых африканских стран – Кении, Уганды и Ганы – и признанная работа Росса (Ross, 2001) по политике заготовки древесины в Индонезии. Однако в большинстве стран глубокий, посвященный конкретному сектору анализ политической экономии, как правило, не проводился. Для формулирования осуществимой и последовательной стратегии реформ такие исследования и анализ необходимы. В контексте стратегии реформ анализ политической экономии на уровне сектора является продолжением подхода с использованием цепочки создания стоимости. Сочетание того и другого определяет логику реформ и их последовательность во времени.