Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Коррумпированность таможенных органов мешает торговле и, таким образом, снижает конкурентоспособность страны на международном рынке. С коммерческой точки зрения коррупция снижает предсказуемость действий таможни и повышает расходы на ведение международной торговли. В ряде случаев своевременность растаможивания играет ключевую роль для успеха бизнеса (например, когда речь идет об экспресс-доставке грузов или производстве по системе «точно вовремя»). В таких ситуациях предприниматели могут сталкиваться с необходимостью осуществления значительных незаконных платежей. Так, в одной из стран с переходной экономикой представителю международной компании по экспресс-доставке грузов пришлось для оперативного решения текущих задач «взять в штат» нескольких таможенных служащих. Бизнесмены, не желающие участвовать в коррупционных схемах, оказываются в явно невыгодном положении. Они сталкиваются с длительными задержками при растаможивании импортных грузов, излишне скрупулезными физическими досмотрами и дискреционными решениями не в свою пользу.

Кроме того, коррупция способна сводить на нет любые усилия по упрощению административных процедур, стимулируя создание все новых и новых административных барьеров и снижая эффективность работы. В совместном докладе Конференции ООН по торговле и развитию (UNCTAD) и Всемирного банка за 1996 г. (de Castro, 1996) отмечено, что основная проблема оптимизации торговых операций связана не с взятками, благодаря которым контрабандным товарам удается преодолевать даже самые жесткие регулятивные ограничения; и не с дополнительными «неофициальными» надбавками, которые взимаются в равной степени с законопослушных бизнесменов и с нарушителей. В первую очередь проблема заключается в использовании чрезмерно сложных процедур, из-за которых возникают хронические задержки при прохождении грузов через таможню и появляется предлог для взяток за «быстрое решение вопроса». Во многих странах таможенные органы функционируют в режиме удлиненного рабочего дня (порой круглосуточно и без выходных). Сокращение продолжительности работы – довольно распространенная практика, создающая возможности для вымогательства взяток у импортеров. Одним из самых возмутительных примеров этого может служить Камбоджа, в частности, пункты въезда в порту Сиануквиль и городе Пномпень. Рабочий день на таможне заканчивается в 17.00, хотя и в порту, и в городе терминалы способны принимать суда и другой грузовой транспорт круглосуточно. Уговорить таможенников задержаться после окончания рабочего дня можно только с помощью неофициальных подношений (Integrated Framework, 2001). Перенаправление импортных грузопотоков на менее эффективные маршруты (особенно когда ближайшие таможенные посты коррумпированы) является еще одним примером ущерба, наносимого коррупцией.

Негативное влияние коррупции на международную торговлю выходит далеко за рамки ухудшения положение отдельных импортеров, создавая серьезную угрозу для конкурентоспособности страны в целом. Во всем мире идет непрекращающаяся борьба за привлечение международных торговых потоков и инвестиций. Представителям торговых кругов хорошо известно, насколько важны для повышения рентабельности бизнеса предсказуемость и эффективность таможни. Коррумпированность таможенных органов может напрямую влиять на экономическое положение страны, понижая ее инвестиционную привлекательность. Международная торговля является одним из каналов обеспечения экономического роста через ускорение обмена технологиями между государствами, а коррупция на таможне существенно снижает ее потенциал, препятствуя обмену (Yang, 2005, p. 2).

В современных условиях проблема коррупции в таможенной сфере приобретает новое звучание в контексте вопросов национальной безопасности. Таможня играет ключевую роль в борьбе с незаконным оборотом опасных и запрещенных товаров, таких как наркотики, оружие и взрывчатые вещества. В Германии свыше 70 % ежегодно конфискуемых наркотиков выявляют таможенники. Сговор между представителями оргпреступности и таможенными служащими создает серьезную угрозу национальной безопасности и может сделать бессмысленным применение самых сложных систем. Например, высокотехнологичный рентгеновский аппарат в руках коррумпированных таможенников способен свести на нет все усилия по выявлению потенциальной террористической деятельности. Программы по обеспечению профессиональной честности вкупе с соответствующими мерами безопасности гарантируют правовую защищенность международных торговых операций на всех участках цепочки поставок (Mikuriya, 2005).

Коррупция проникает в таможенные органы множеством путей. Одним из крайних вариантов является политическая приватизация таможенной системы в целом, которая превращает таможню в инструмент политической элиты для извлечения доходов{237}. В подобных случаях высокопоставленные политики молчаливо поощряют коррупцию, а политическая воля к укреплению неподкупности и прозрачности отсутствует. Коррупции такого рода могут способствовать действия правительства, закрепляющие за таможней статус независимой структуры, подчиненной напрямую президенту или премьер-министру.

Помимо политической приватизации коррупционные риски могут возникать или возрастать под влиянием внешних условий, в которых работают таможенные органы, или внутренних организационно-процедурных недостатков таможенной системы. Порой значительные коррупционные риски несет в себе нормативно-правовая база деятельности таможни. Запутанные, изобилующие запретами нормы налогообложения и внешней торговли способствуют мздоимству и коррупции, а высокие налоговые ставки и тарифы стимулируют вовлечение в коррупционную практику с целью уменьшения налогового бремени (Walsh, 2003). Льготы (особенно дискреционные), которые вправе предоставлять министр или руководитель таможенной службы, открывают возможности для переговоров, а расплывчатость таможенного и налогового законодательства (особенно в части классификации товаров) зачастую приводит к произволу. Если тарифы на импорт товаров сильно диверсифицированы, таможенники начинают вымогать взятки, угрожая подвести товар под категорию с максимальной налоговой ставкой (Gatti, 1999).

Кадровая политика является еще одним внешним фактором, который может существенно влиять на уровень профессиональной честности работников таможни. Многое зависит от того, насколько жестко и беспристрастно ведется подбор кандидатов для приема в ряды таможенников. Учитывая, что работа в таможне изобилует возможностями для вымогательства, порой должности попросту продают заинтересованным лицам, намеревающимся использовать служебное положение для извлечения личной выгоды. По неофициальным данным, в Камбодже сумма «вознаграждения» за получение должности на таможне за несколько лет выросла с $2000 до $10 000 (Integrated Framework, 2001). Другая проблема – адекватность зарплаты таможенных служащих. Если заработная плата таможенника ниже прожиточного минимума, он вряд ли устоит перед соблазном получить взятку, чтобы удовлетворить свои базовые потребности. Вместе с тем разница между зарплатой таможенника и потенциальным коррупционным доходом всегда будет значительной (см. ниже). В связи с этим важную роль играет способность государственного аппарата и судебной системы быстро и адекватно реагировать на выявленные факты коррупции.