Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Антикоррупционные мероприятия при осуществлении строительства в секторе водоснабжения и канализации пока не имеют особого успеха в развивающихся странах, где практика молчаливого поощрения до сих пор широко распространена. Подавляющее большинство крупных и мелких подрядчиков там – национальные компании, работающие в соответствии с отраслевыми нормативами. Вероятность привлечения к ответственности коррумпированных подрядчиков или госслужащих невелика, а лица, сообщающие о мошенничестве или взяточничестве, зачастую лишь ухудшают этим собственное положение. Определенные усилия по выявлению и сдерживанию коррупции в строительной сфере все же позволяют сделать ряд полезных выводов применительно к водоснабжению сельских поселений Африки. Как показывают данные по Индонезии, проведение технических проверок (таких как проверки трубопроводов на местах) и просто угроза подобных проверок с привлечением общественности способствуют снижению уровня коррупции при реализации инфраструктурных проектов в сельской местности (Olkren, 2005). Будь то крупные или мелкие, городские или сельские проекты, при их реализации следует прежде всего ориентироваться на результат, обеспечивать соблюдение минимальных стандартов и требований и производить оплату только после того, как вода потечет по трубам. Именно такой подход представляется наиболее перспективным для повышения подотчетности и результативности (Halpern and Mumssen, 2006).

В сфере эксплуатации объектов проблеме борьбы с коррупцией непосредственное внимание практически не уделяется, однако прилагаются активные усилия для повышения эффективности работы в целом. Реформы на уровне отрасли и коммунальных предприятий направлены на усиление роли лидерства и управления, повышение качества управления финансами, обособление средств, четкое определение и делегирование полномочий по эксплуатации и техническому обслуживанию, повышение роли общественности в вопросах планирования, формирования бюджета и осуществления контроля с целью усиления подотчетности. Процессы децентрализации в определенной мере способствуют разграничению функций поставщиков услуг, разработчиков политики и регуляторов, хотя на местах эти функции по-прежнему четко не определены, а границы между зонами ответственности государственных органов и коммунальных предприятий весьма расплывчаты. В то же время возрастает результативность контроля и оценки деятельности, а сравнительный анализ работы коммунальных структур (как, например, в Уганде) стимулирует здоровую конкуренцию и тем самым способствует повышению эффективности. Все эти механизмы ориентированы на формирование среды, неблагоприятной для коррупции.

Хотя сегмент частных коммунальных предприятий в странах Африки сравнительно невелик, их деятельность также заслуживает серьезного внимания. Например, в Кот-д'Ивуаре в конце 1980-х гг. сфера коммунальных услуг была передана частному оператору. В результате инвестиции стали направляться не на строительство капиталоемких производственных мощностей, а на расширение сетей дистрибуции; при этом 100 %-ное долговое финансирование уступило место 100 %-ной самоокупаемости, а на смену государственно-частному партнерству пришли коммерческие отношения (WUP, 2003).

Во многих городах Африки активно развивается взаимодействие между местными частными поставщиками услуг и авторизованными операторами. Это взаимодействие играет ключевую роль в укреплении связей между государственными и частными субъектами отрасли водоснабжения. Создание ассоциаций поставщиков услуг, разработка процедур и механизмов для ведения диалога, формализация оптовых поставок, технические решения, упрощающие поставщикам доступ к воде и повышающие доходы коммунальных предприятий, проведение на конкурентной основе тендеров по региональному франчайзингу – все эти шаги упорядочивают взаимоотношения между коммунальными предприятиями и муниципальными департаментами водоснабжения, создавая более благоприятные и стабильные условия для процветания добросовестных предпринимателей (WSP-Africa, 2005; Plummer, Collignon, and Mehrotra, 2005). Не следует забывать и о том, что местный частный сектор является кормушкой для всякого рода посредников, обеспечивающих передачу взяток крупных национальных и международных компаний правительственным структурам. Таким образом, необходимо уделять значительно большее внимание анализу ситуации и укреплению принципов добросовестности в частном секторе.

До настоящего времени меры по противодействию коррупции на этапе непосредственного предоставления услуг в основном сводились к повышению эффективности работы коммунальных предприятий и поставщиков услуг. Представителям отрасли хорошо известны формы коррупции, возникающей «у водопроводного крана». Проблему нелегальных подключений власти пытаются решать с помощью повышения эффективности, а в последнее время – еще и путем легализации неофициальных подсоединений к сети водоснабжения. Параллельно с этим принимаются меры по совершенствованию процедур снятия показаний счетчиков, выставления счетов и сбора платежей за услуги; эти шаги позволяют сократить масштабы утечек средств через платежные системы.

Нормализации взаимодействия чиновников и потребителей в сфере эксплуатации и обслуживания сетей водоснабжения способствует осуществление общественного контроля в рамках усилий властей, направленных на укрепление подотчетности поставщиков услуг. В связи с этим интересен опыт использования карточек отзывов потребителей. Данную практику разработал и впервые внедрил Центр Бангалора по связям с общественностью (Thampi, 2005), впоследствии она с успехом применялась в секторе WSS в ряде городов Кении – Найроби, Момбасе и Кисуму (WSP-Africa). Механизм использования карточек отзывов потребителей, который еще дорабатывается, финансируется в рамках Программы водоснабжения и канализации в Африке (WSP-Africa). Карточки позволяют гражданам сообщать о качестве услуг водоснабжения, канализации и вывоза твердых бытовых отходов. Затем сведения обрабатываются и используются для обоснования планируемых изменений. Чтобы эта инициатива имела успех, необходима эффективная система рассмотрения жалоб и принятия ответных мер. Проводятся и более масштабные исследования, посвященные проблеме коррупции, например под эгидой Института Всемирного банка. Эти исследования позволяют делать выводы об уровне восприятия гражданами коррупции в отношениях между госчиновниками и потребителями в секторе водоснабжения (Austral Consultoria, 2004; Center for Democracy and Development, 2000). Все вышеуказанные материалы имеют неоценимое значение для разработки политики.

Несмотря на прилагаемые властями усилия, лишь около 23 % африканцев пользуются услугами коммунальных предприятий, причем неимущих граждан среди них немного (WSP-Africa, 2006). Системы обслуживания местных сообществ, на которые в первую очередь ориентировано донорское финансирование сектора WSS, остаются без внимания при разработке мероприятий по повышению эффективности работы отрасли и практически не затрагиваются при обсуждении проблем коррупции в секторе. С этой моделью оказания услуг WSS связана не соответствующая действительности уверенность в том, что участие граждан автоматически обеспечивает подотчетность и высокую результативность. Однако, как показывает анализ программ развития структуры WSS сельских территорий, управление на уровне местных сообществ зачастую характеризуется высоким уровнем коррупции. Низкооплачиваемые квазигосударственные служащие стремятся к непрозрачности и неподотчетности, вступают в сговор с координаторами проектов, подрядчиками и поставщиками, участвуют в сомнительных схемах закупок, строительства и оплаты (Woodhouse, 2002){143}. Здесь проведение соответствующих исследований, использование карточек отзывов жителей и другие формы общественного контроля также оказываются эффективными.