Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Коррупция в секторе водоснабжения и канализации характеризуется широким кругом действующих лиц. В их числе – международные структуры (финансовые доноры, частные и международные компании), национальные строительные и консалтинговые фирмы, крупные и мелкие операторы, посредники, потребители, общественные организации, национальные политики разного ранга, всевозможные чиновники и работники коммунальных предприятий. Между этими субъектами возникают коррупционные взаимоотношения на различных институциональных уровнях, причем нередко те или иные структуры участвуют сразу в нескольких коррупционных схемах.

Как и любая коррупция, имеющая место в государствах с развивающейся и переходной экономикой, коррупция в сфере водоснабжения и канализации в странах Африки опирается на исторические, политические и социальные реалии – таким образом, причины ее не ограничены сугубо отраслевыми рамками. Коррупционные проявления в разных условиях приобретают разнообразные формы, а специфика законодательной базы, институциональной структуры и бюрократического аппарата существенно влияет на поведение выборных должностных лиц, административных руководителей и технических специалистов. Формула Клитгарда (Klitgaard, 1988) М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция) очень хорошо подходит для отрасли WSS африканских стран, подчеркивая совокупный эффект монополизма и свободы действий{114}. Этот сектор уже давно пытается преодолеть воздействие ряда факторов (таких как значительные капитальные издержки и эффект масштаба), которые мешают отрасли полностью отказаться от монополистического прошлого. Соответствующие ведомства и должностные лица наделены практически неограниченной свободой действий в вопросах планирования, проектирования, распределения подрядов, предоставления услуг и контроля в сфере водоснабжения и канализации (и это на фоне отсутствия четких правил и регулирования). Следует также добавить, что, несмотря на ощутимое улучшение ситуации, подотчетность, как правило, несвойственна взаимоотношениям между поставщиками и потребителями услуг водоснабжения в Африке.

Трудно не провести аналогию с другими отраслями и не отметить всю грандиозность проблемы коррупции в секторе WSS{115}. Известно, что масштабы этого явления в сфере водоснабжения и канализации велики, однако трудно сказать, больше или меньше подвержена данная отрасль коррупции по сравнению с другими секторами и допустимы ли в принципе подобные сопоставления с учетом тех различий, которые наблюдаются в общей ситуации, ведомственной структуре и политике в отдельных странах{116}. Тем не менее все же можно выделить ряд факторов, обуславливающих уязвимость сектора WSS для коррупции и создающих серьезные проблемы для всех задействованных субъектов{117}. Такие фундаментальные характеристики, как слабый институциональный потенциал, низкий уровень заработной платы, неэффективная ведомственная структура, значительные объемы закупок, присущи всем видам деятельности коммунального хозяйства, однако сектор водоснабжения и канализации входит в состав строительной отрасли, которая во всем мире считается наиболее коррумпированной (Transparency International, 2005). Кроме того, сфера WSS обладает рядом других особенностей, открывающих широкие возможности для коррупции. К ним относятся, в частности, значительные потоки государственных средств, зачастую поступающих в рамках несогласованного донорского, федерального и местного финансирования; непрозрачность действий, произвол и политическое давление при принятии инвестиционных решений; монополистический характер предоставления услуг на фоне неэффективного отраслевого финансирования и возмещения издержек, сомнительных тарифов и субсидий, а также растущей доли неофициального рынка; высокая стоимость активов сектора{118}; несовершенство механизмов коммуникации между пользователями и поставщиками услуг; сложная структура отраслевых субъектов, систем, уровней обслуживания, а также ведомственных полномочий и функций.

В большинстве своем оценки ущерба от коррупции в секторе WSS африканских стран остаются неподтвержденными на практике. Масштабы утечки средств можно приблизительно оценить, исходя из материалов сравнительных и специализированных отраслевых исследований, однако до настоящего момента анализ системно не проводился{119}. Как доля от расходов сектора суммарный ущерб, наносимый широко распространенной мелкой коррупцией по континенту, выливается в значительную сумму, но по отдельным регионам и странам сведения, основанные на практическом анализе, отсутствуют. Уровень 25–30 %, который назвал Дэвис (Davis, 2003) для сферы предоставления услуг в государствах Южной Азии, может служить отраслевым, но не региональным индикатором. Кроме того, следует отметить, что эта оценка охватывает лишь мелкую коррупцию, не затрагивая злоупотреблений в высших эшелонах власти и нецелевого использования ресурсов. Таким образом, следует как можно скорее начать работу по выявлению истинных масштабов коррупции.