Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

В 1892 г. был образован Комитет Сибирской железной дороги, который занимался отнюдь не только вопросами железнодорожного строительства[670]. В центре его внимания находилось освоение огромного края Азиатской России, в том числе и переселенческое дело. По мысли самого Александра III, учреждение Комитета позволило бы избежать проволочек, неизбежных в Государственном совете и Комитете министров, и, следовательно, ускорило бы принятие необходимых решений. Этот расчет вполне оправдался. Как впоследствии писал А.Н. Куломзин, «на что в обыкновенном течении бюрократического делопроизводства потребовались годы, разрешалось в несколько недель». За одно заседание могло проходить около 30 дел[671]. Это преимущество Сибирского комитета многим бюрократам казалось великим недостатком. 6 июня 1902 г. состоялось очередное его заседание, которое военный министр А.Н. Куропаткин охарактеризовал так: «В 1,5 часа времени решили большею частью безмолвным согласием вопросы на сотни миллионов рублей. При таких условиях Комитет только приносит вред, ибо, прикрываясь именем государя, Витте и Хилков избегают обычной для других дел, если не ответственности, то осторожности в решениях»[672].

Председателем новой коллегии стал цесаревич, будущий Николай II. Его заместителем – председатель Комитета министров Н.Х. Бунге. Канцелярию же возглавил Куломзин. Благодаря этому новый Комитет работал в тесном взаимодействии с Комитетом министров. Куломзин играл ключевую роль в работе этого учреждения. Его заседания обычно проходили так: «Государь до заседания выслушивает объяснения или скорее внушения делопроизводителя Куломзина, который во время доклада начинает изложение со слов: “Вашему Величеству угодно то-то”. Государь подтверждает такую свою волю. Все присутствующие молчат и, помолчав, разъезжаются, а принятое комитетом решение выражается так: “Государь император в заседании Комитета высочайше повелеть соизволил”»[673]. Формально Комитет Сибирской железной дороги просуществовал до 1905 г., однако фактически прекратил работу раньше, еще в 1903 г., т. к. не смог выдержать давление со стороны министра внутренних дел В.К. Плеве. Как раз примерно тогда был учрежден Комитет Дальнего Востока, который возглавил император. Его заместителем стал Плеве. Управляющим делами был назначен А.М. Абаза. В этом Комитете тон задавали «безобразовцы», спровоцировавшие начало русско-японской войны 1904–1905 гг.[674]

Помимо этого, в России действовали Адмиралтейств-совет, Военный совет и др. Эти учреждения активно участвовали в законотворчестве, подменяя собой и Государственный совет, и Комитет министров[675]. Военный совет законодательствовал с большой скоростью. Обычно за одно его заседание разрешалось около 20 дел. На каждое из них приходилось шесть минут. Причем председательствовали в совете старейшие генералы (министр редко посещал заседание этой коллегии), что придавало работе этого учреждения преимущественно технический характер[676].

В исключительных случаях Александр III призывал к себе ближайших сотрудников для обсуждения, например, университетского вопроса в 1884 г.[677] Нередко в первые годы царствования Николая II проводились совещания министров под председательствованием самого императора: например, о мерах борьбы со студенческим движением в 1901 г. Фактически это было воссоздание Совета министров, правда, на нерегулярной основе[678]. Периодически имели место частные совещания министров и без участия императора. Так, они регулярно собирались в 1899 г. на квартире министра внутренних дел И.Л. Горемыкина: в центре внимания руководителей ведомств были студенческие волнения[679]. В том же самом 1899 г. было организовано совещание министров, посвященное финляндскому законодательству[680].

Все это свидетельствовало о том, что одного законодательного пути в Российской империи не было. Имевшиеся высшие государственные учреждения не во всем устраивали верховную власть, которая искала «обходные маневры», дабы ее воля становилась законом быстрее и с меньшими издержками. В этом сказывалась, помимо всего прочего, вера императора в собственные безграничные полномочия, которые на практике имели пределы. Это одно из внутренних противоречий политической системы, которых было немало. Сложившаяся законодательная процедура была неудовлетворительной, но отказаться от нее не решались. Во всех бедах винили бюрократию, но пытались исправить положение при помощи все той же бюрократии. В итоге государственное здание Российской империи становилось все более сложным и запутанным, а законодательные процедуры – более изощренными. В них разбирались только опытные чиновники, чья власть только лишь укреплялась.