Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

Другие законопроекты вспахивают целину. Джо Ричардсон, депутат-лейбористка от Баркинга, внесла в 1976 году законопроект о бытовом насилии вслед за докладом специального комитета о насилии в семье — серьезной социальной проблеме, на которую до 1970-х годов старательно закрывали глаза. Законопроект обрел силу закона — «волнительный процесс» для любого депутата, как выразилась госпожа Ричардсон. Примерно десять лет спустя, вспоминая об этом, она чувствовала, что способствовала изменениям в жизни многих женщин. «Это очень скромный вклад, но он помог многим женщинам, которые не могли уйти из дома, не добившись предварительно развода или судебного разлучения, и предоставил им некоторую защиту и передышку, чтобы решить, что лучше для их семьи и для них самих».

Некоторые депутаты приносят своими законодательными инициативами пользу всему обществу. Другие умудряются навредить сами себе из-за своего отношения к этому аспекту британской политики. Одним из таких был Рольф Дадли Уильямс, депутат-консерватор от Эксетера, претендовавший на известность из-за того, что в 1950-е годы основал с группой товарищей компанию «Джет Пропалшн», поставив себе непростую задачу — продавать другим компаниям идею реактивного двигателя без пропеллера, в то время когда потенциальные инвесторы считали это чистой воды фантазией. Однако в парламенте он бросил все силы на борьбу с самим принципом частной законодательной инициативы, поскольку считал, что у депутатов не должно быть этого права. Он допустил ошибку, выступив против законопроекта о правительственных субсидиях для собачьих питомников, внесенного Джослин Лукас. Он заговорил закон, однако сам пострадал, получив больше писем на эту тему, чем на любую другую. Он, видно, забыл, что «собака — священная корова британской политики», и поплатился за это, уступив свое место в парламенте Гвинет Данвуди, кандидатке от лейбористов на всеобщих выборах 1964 года. Она занимала это место шесть лет; это был единственный раз, когда тори лишились мандата.

Принимая во внимание все препятствия, процент отсева законопроектов, отобранных по жребию, очень высок. В парламенте созыва 1970–1974 годов 22 законопроекта обрели силу закона, а 58 провалились; с 1974 по 1979 год 34 закона прошли, а 65 провалились, а с 1979 по 1987 год 115 законов получили королевскую санкцию — в среднем 88 законопроектов за сессию, что гораздо больше средней величины в 32 за сессию в 1950/51 году и 1959/60 году. Частные законопроекты отнимают у заинтересованных депутатов много времени и сил. Само составление документа — жуткая головная боль. Депутаты могут потратить на эти цели небольшое пособие в 200 фунтов, установленное в 1971 году и с тех пор не увеличивавшееся, но мало кто им пользуется. Дело в том, что обычно на помощь депутату приходят организации или группы давления, поддерживающие законопроект, а также правовые комиссии или правительственные департаменты, желающие провести некую ограниченную меру или помочь, если законопроект был одобрен в принципе.

Есть еще одно давнишнее ограничение в отношении частных законопроектов. Еще в 1706 году палата общин решила, что «сия палата не будет принимать петиций на любые суммы денег, относящиеся до государственных дел, сверх того, что рекомендовано монархом». Таким образом, депутат не может внести законопроект, главной целью которого является увеличение государственных расходов или создание их новой статьи. Конечно, законопроект может косвенным образом вызвать увеличение трат. В таком случае депутат представляет законопроект, а глава заинтересованного департамента должен внести финансовую резолюцию, утверждающую дополнительные расходы, во время заседания палаты на правах комитета. Такой процедурой пользовались очень редко: всего пять раз при правительстве лейбористов с 1974 по 1979 год и три раза при консерваторах, в 1979–1985 годах.

Одни законопроекты становятся широко разрекламированными, а другие вызывают резкие разногласия, вплоть до постановки вопроса о привилегиях палаты общин. Например, 7 марта 1988 года спикер заявил, что письмо, направленное депутатом-либералом Дэвидом Элтоном, представлявшим законопроект о внесении поправок в Закон об абортах, избирателям депутатов, входивших в постоянный комитет по законопроекту о лицензировании (предприятий розничной торговли), обвиняя их в затягивании обсуждения этого законопроекта, чтобы его собственный текст не успел попасть в комитет, было нарушением привилегий. Кстати, письмо было отправлено еще до того, как прения по законопроекту вообще начались. Спикер продолжил: «Надлежит принять меры, чтобы не позволить членам парламента рассуждать о вещах, о которых они вольны высказываться только в этой палате, и беспокоить коллег в их избирательных округах». Поскольку Дэвид Элтон принес свои извинения, на сей раз обошлось без дебатов о привилегиях.

Законопроекты с десятиминутным обсуждением

Законопроекты, вносимые по жребию, — не единственная форма частной законодательной инициативы. Среди депутатов столь же популярны законопроекты с десятиминутным обсуждением. Решив воспользоваться этой возможностью, парламентарии выстраиваются в очередь, чтобы подать заявку на законопроект в 10 утра, обычно за три недели до обсуждения. Весь вечер им придется провести на ногах: тогда окажешься первым в очереди на следующее утро. Десятиминутные законопроекты обсуждаются по одному в день каждые вторник и среду, начиная с седьмой недели сессии. Темы законопроектов упоминают в повестке дня, чтобы другой депутат мог выступить с возражениями и даже довести дело до голосования. Если палата проголосует за то, чтобы рассмотреть законопроект, его представляет инициатор, который проходит от ограждения палаты к столу, три раза кланяясь по пути. Разумеется, проект вряд ли станет законом, но депутаты все равно упорно добиваются выступления.

Дело в том, что такой законопроект дает депутату около десяти минут парламентского прайм-тайма перед началом основной работы: и сам депутат, и его законопроект могут получить известность, иногда к досаде его коллег, на которых потом обрушатся письма избирателей, просящих проголосовать за документ, который, как известно депутатам, имеет мало шансов стать законом. С 1974 по 1987 год только четыре десятиминутных законопроекта получили королевскую санкцию: «О внесении поправок в Закон о транспорте» (1980/81), «Об управлении платежеспособностью (Шотландия)» (1982/83), «О внесении поправок в Закон об аренде» и «О внесении поправок в Закон о городском и сельском планировании» (1984/85). Количество десятиминутных законопроектов неуклонно росло с 87 в 1950–1960-е годы до 396 в 1970-е и 235 в первой половине 1980-х, отражая решимость, с какой депутаты поднимали вопросы, казавшиеся им важными, причем лейбористы гораздо охотнее использовали эту процедуру, чем консерваторы.

Нельзя сказать, что десятиминутные законопроекты — потакание своим слабостям со стороны депутатов. Их цель — привлечь внимание к вопросам, которые занимают и общество, и правительство, и, возможно, проложить дорогу к принятию законов. Серия десятиминутных законопроектов в I960–1970-е годы подготовила почву для последующих частных законопроектов, обретших силу закона. Отмене смертной казни, театральной цензуры и уголовного преследования гомосексуалистов способствовали предварительные дебаты и привлечение внимания к необходимости этих реформ, вызванные десятиминутными законопроектами.