Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров

Индивидуальная форма обращений граждан была наиболее приемлема еще в период всевластия КПСС в СССР, так как обращения и жалобы были все-таки какой-никакой формой обратной связи. Письма и жалобы граждан и были таким, наиболее приемлемым для советской системы, каналом обратной связи. Этот канал позволял выявлять реальные проблемы и держать под полным контролем весь процесс: исправлялись лишь те ошибки и несправедливости, которые могли быть исправлены без ущерба власти номенклатуры[287]. Важно отметить, что даже необходимые для стабильной работы системы сигналы обратной связи тормозились и фильтровались, если они противоречили тем или иным интересам «региональной» или клановой группировки во властных структурах.

В любой ситуации автор сигнала оставался один на один с властными структурами, и если он был особенно настойчив в попытках передать мешающую какому-то чиновнику информацию, то против него могли быть приняты соответствующие меры – начиная с притеснений по службе и кончая помещением в психбольницу с диагнозом вялотекущей шизофрении, одним из симптомов которой считалось именно сутяжничество[288]. И сегодня этот канал остается наиболее приемлемой формой общественного участия и обратной связи, в принципе, по тем же причинам, и имитационные практики здесь практически отсутствуют. Обращения и жалобы служат также определенным (и наиболее безопасным для власти) механизмом обратной связи, механизмом выявления «сбоев на местах», поэтому во всех администрациях глав регионов существуют комитеты по работе с жалобами и обращениями. С точки зрения исправления ситуаций в конкретных случаях они практически неэффективны, так как обычно переправляют жалобы для ответа в те структуры, на которые человек жалуется. Однако одновременно они составляют закрытые аналитические отчеты и справки, которые направляют в управление внутренней политики Администрации Президента РФ.

Важно отметить, что наряду с этими «бюро жалоб» сегодня во всех регионах России и на уровне Российской Федерации действует институт Уполномоченного по правам человека, который в соответствии с законом обладает возможностью проведения самостоятельного расследования случаев нарушения прав человека как по результатам жалоб и обращений, так и в ситуации получения информации о таких случаях из иных источников. Уполномоченные также составляют годовые доклады о соблюдении прав человека, которые, в отличие от чисто служебных отчетов бюро жалоб, публикуются, доступны на сайтах и могут использоваться заинтересованной общественностью[289].

Сегодня, с появлением разнообразных интернет-платформ и иных систем для обращений и предложений типа «Мой город» и т. д., возможности этого канала усиливаются, особенно если эти платформы и сайты предусматривают отслеживание реакции на них властных структур. И в ряде ситуаций, например при выявлении конкретных ям на конкретных дорогах, вышестоящие руководители оперативно реагируют, устраняя эти ямы.

Общественные (публичные) слушания — Это одна из немногих формально узаконенных форм общественного участия, что позволяет даже говорить об институте общественных слушаний. Возможность проведения общественных слушаний как одной из форм общественной экологической экспертизы была заложена еще в 1995 г. в рамках Федерального закона РФ № 174 «Об экологической экспертизе». В явном виде публичные слушания фигурировали уже в другом Федеральном законе РФ 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Наконец, этот институт получил нормативное закрепление в 2014 г. в Федеральном законе № 212 «Об основах общественного контроля в РФ», где он фигурировал уже под названием «общественные (публичные) слушания». Сегодня этот институт общественного участия закреплен также в Бюджетном и Градостроительном кодексах РФ.

Сутью общественных (публичных) слушаний является публичное обсуждение какой-то актуальной проблемы для данного города или региона, которое сопровождается ясно выраженным итогом этого обсуждения, выраженного в виде итогового голосования, позволяющего определить позицию участников слушаний по этой проблеме. Такое обсуждение должно происходить по определенному регламенту, утверждаемому либо муниципальным органом власти (публичные слушания в соответствии со ст. 28 ФЗ № 131), либо органом, уполномоченным реализовывать функцию общественного контроля (общественные (публичные) слушания в соответствии со ст. 25 ФЗ № 212)[290].

Здесь уже вполне возможно использование имитационных технологий, цель которых – обеспечить желаемый результат обсуждений, желаемый той стороной, которая имеет определенные полномочия при организации и проведении этих слушаний. Легко понять, что для подавляющего большинства случаев такой стороной являются властные структуры и их уполномоченные на то представители.

В качестве примера приведем общественные слушания, состоявшиеся в июне 2008 г. в Санкт-Петербурге, в бизнес-центре «Буревестник», по проекту планировки и межевания территории вблизи устья реки Охта в связи с планами строительства там многоэтажного «Охта-центра». Как известно, в то время эти планы вызывали резко негативное отношение экологов и градозащитников, что привело к сильной поляризации общественного мнения петербуржцев. Так, общественные организации «Охтинская дуга» и «Новый Петербург», выражавшие позиции строительства «Охта-центра», подготовили обращения к жителям Охты, в котором указывалось, что строительство «Охта-центра» требует ликвидации зеленых зон, включенных в адресный перечень Закона о зеленых насаждениях общего пользования, вблизи планируемой стройки в связи с необходимостью новых транспортных развязок вокруг здания-небоскреба, а также обращалось внимание на изменение процедуры слушаний. «Как подчеркивали представители протестной общественности, городское законодательство предполагало проведения в начале слушаний по откорректированному проекту временных регламентов застройки (ВРЗ), а спустя месяц – проекта планировки и межевания, однако уточненный ВРЗ на слушания вынесен не был. За час до мероприятия перед входом в здание одновременно появилось и большое количество людей, выражавших положительное отношение к проекту ОДЦ "Охта”. При этом один из появившихся "энтузиастов" продемонстрировал прессе талон с двузначным номером, который, как он пояснил, предназначен для предъявления в кассе киностудии "Ленфильм" для оплаты участия в массовке в размере 500 рублей»[291].

В дальнейшем сами слушания проходили с нарушением регламента, но их исход был предрешен преобладанием в зале участников массовки «Ленфильма», которым полагалась указанная выше сумма за правильное голосование. Отметим: о том, что участниками слушаний были в основном представители массовки «Ленфильма», сообщили представители и других СМИ[292], что бесспорно усилило негативную реакцию городской общественности на планы строительства «Охта-центра». Как известно, позже эта стройка была сдвинута в малозастроенный пригород Петербурга – Лахту, и «Охта-центр» стал «Лахта-центром».

На этом примере мы видим несколько видов манипуляций, направленных на имитацию реальных общественных слушаний. Первая из них – манипуляция с составом участников слушаний, заполнение мест в зале задолго до начала слушаний специально приглашенными людьми, которые готовы поддержать нужное организаторам решение (например, за умеренную плату в 500 рублей, как в обсуждаемом случае). Собственно говоря, одной этой манипуляции достаточно для превращения общественных слушаний в имитацию. Но в данном случае организаторы для верности использовали и другие манипуляции – например, с повесткой дня. Так, запланированное изначально общественное обсуждение временных регламентов застройки (ВРЗ) вообще не проводилось, а на обсуждение был вынесен