Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Одна из проблем – недонесение до широких кругов общественности (почему-то считается, что кулуарной работы с ограниченным количеством общественных организаций для демонстрации «витрины открытости» достаточно) ярко выраженных целей общественного интереса и значимости, связанных с реализацией конкретного проекта.

Еще одна примета времени состоит в том, что в проектах ГЧП, в первую очередь, наверное, концессионных, стороны традиционно не могут установить сбалансированную конструкцию интересов публичной и частной сторон. Конечно, понятно, что государство априори более сильная сторона в любом проекте. Но именно для минимизации или ликвидации такого неравенства в законе презюмируетcя относительное равенство сторон, которое должно превращаться в равноправие, закрепляемое в соглашении. В реальной жизни стороны обычно шарахаются из крайности в крайность. Или устанавливается тотальный примат властей, или наоборот – их полное невмешательство и «внешнее управление» ими со стороны частного партнера.

Вопрос о балансе интересов между сторонами, безусловно, важен на разных этапах проекта, а его будущие контуры закладываются еще на этапе первоначальной подготовки проекта.

На практике еще именно на этой стадии проекта, например концессионного, возникает вопрос о пределах будущего вмешательства государственной или муниципальной стороны в уже реализуемый проект. Самый простой ответ на этот вопрос звучит так: «Как договоритесь и как будет записано в концессионном соглашении». Плюс, естественно, существуют некоторые позиции, которые закреплены в качестве обязательных для публичной стороны как концедента в соответствующем законодательстве. В целом они не особо обременительны для частной стороны, именно поэтому такое внимание обычно уделяется тем аспектам концессионного соглашения, которые детализируют и конкретизируют положения закона, а также регулируют дополнительные инструменты контроля, согласуемые сторонами.

Считается, что власти могут инициировать внесение в концессионное соглашение изменений, которые вызываются появлением новых факторов. Практически в любой концессии, выходящей в среднем за пределы пятилетнего срока, запланировать все наперед невозможно, поэтому появление изменений и дополнений к соглашению – это то, к чему стоит быть готовым изначально. В мировой практике известны концессионные соглашения, изменения к которым исчисляются сотнями. В России опыт пока еще существенно меньше, поэтому количество «допников» пока измеряется лишь единицами и десятками.

Вместе с тем не стоит полагать, что власти в одностороннем порядке могут изменить ключевые параметры соглашения. Во-первых, количество таких возможностей невелико, а во-вторых, за ними должна последовать экономическая компенсация частной стороне за принятые решения.

Прямое хирургическое вмешательство государства в реализацию проекта возможно только в том случае, если частная сторона не выполняет свои ключевые обязательства по предмету проекта, причем делает это неоднократно, а государство сумело соблюсти все необходимые «реанимационные процедуры», и это не помогает, а проект все равно умирает.

В остальных случаях публичная и частная стороны концессии имеют примерно равные возможности для инициирования и обоснования необходимости осуществления изменений в концессионное соглашение. И, как в любом соглашении, для этого необходимы подписи обеих сторон. Таковы формальные возможности «устаканивания» разграничения возможных действий сторон. Но как показывает анализ отечественных концессионных проектов, да и вообще проектов ГЧП, на настоящий момент не существует оптимально сбалансированных проектов. «Концессионные весы», если кто-то решит замерить распределение прав и обязанностей частной и публичной сторон на любом этапе проекта, ни в одном проекте не останутся в равновесии. Вопрос лишь в том, насколько сильно они склонятся в ту или иную сторону.

Со временем государство все лучше понимает, что за инициированием проектов ГЧП могут стоять как краткосрочные (проектировочные, строительные, подрядные, поставочные), так и долгосрочные (операторские, эксплуатационные, утилизационные) интересы. Ни то ни другое не плохо. Это данность: в разных видах бизнеса – разная модель доходности. А вот что важно – так это в каком виде государство утвердит проект. Балансировка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных интересов внутри проекта – то самое итоговое решение о его утверждении, которое принимают именно власти.

Действующее законодательство позволяет государству реализовывать свои права, а инструментов для этого, в том числе рассмотренных в этой книге, множество: и прямое соглашение с финансистами, и императивы по поводу корпоративной конструкции консорциума с запретом на определенные виды операций. Например, на «перепродажу» проекта. Возможность установить квалификационные критерии для участников или утвердить определенные «поведенческие условия» реализации проекта. Право на монетарное, квазимонетарное и немонетарное стимулирование к определенным действиям. Возможность расторгнуть соглашение в конце концов, ну или заменить концессионера при определенных условиях.

Соглашение между сторонами не может быть полностью одинаковым по своей эффективности для каждой из них. Но есть правило, выработанное многолетней практикой: только в том случае, если соглашение, например концессионное, сбалансировано по интересам сторон, оно будет реально работающим и стороны не будут искать любой возможности для того, чтобы «переиграть» все в свою пользу. А законодательство и накопленная инвестиционная практика предоставляют им значительное количество инструментов-пазлов, из которых может быть сделана конструкция конкретного проекта.

Некоторое время у меня ушло на то, чтобы решить, стоит ли включать данную главу в книгу или нет. Дело в том, что отечественная инфраструктура все последние годы и так развивалась в условиях существенных внешних ограничений. Просто с 2015 г. они стали явными, четкими и обозримыми. Но нет никаких оснований предполагать, что даже после формального окончания всем известных ограничений ситуация изменится в лучшую сторону применительно именно к инфраструктурным проектам.

Вспомните, каковы были основные источники фондирования таких проектов ранее. Прямые иностранные инвестиции единичны. В основном европейцы не инвестировали в проекты напрямую. Их финансирование осуществлялось посредством «котловых» заимствований отечественных госбанков.

Существовало негласное правило: если иностранцы готовы были приходить со своими дешевыми деньгами (а у многих из них была такая потенциальная возможность, которую часто обещали при входе в переговоры, но практически никогда не доводили до логического финала), то власти готовы были обеспечить им негласные же преференции. Если же они хотят осваивать как подрядчики наши дорогие деньги, что бывает в подавляющем большинстве случаев, то это мы можем делать и сами. Тем более что технологии никто особо не торопился передавать и даже локализацию доводили только до стадии крупноузловой сборки.