Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Например, для какого-то проекта, предмет которого – концессия на создание и управление 200 км автодороги, иногда разумно написать, что условие участия – наличие в консорциуме оператора, эксплуатирующего такой же протяженности участок в сопоставимых климатических условиях. Можно даже, наверное, объяснить и требование про 500 или 1000 км в управлении. Но вот требования о необходимости «показать» 10 000 км автодороги, причем в Южной Африке, уже все-таки придется объяснять антимонопольным чиновникам.

Считается, что одной из проблем, сводящих на нет все возможности запуска концессионных и иных проектов в сфере внебюджетных инвестиций, является тарифное регулирование. Для традиционных бюджетных подрядов этой проблемы нет вовсе. Собственник – государство, и возвратность инвестиций, для которой и важен уровень тарифа, частного подрядчика не заботит.

Вот во внебюджетных проектах вопрос о тарифообразовании поднимается постоянно. Но и он не является столь существенной проблемой, как принято полагать. И это несмотря на то, что у нас так или иначе «тарифицируются» практически все основные индустрии, в которых «приживается» ГЧП: автодорожная, железнодорожная отрасли, авиация, морские порты, коммуникации и связь, генерация и передача электроэнергии, подавляющее большинство иных.

И это если иметь в виду прямое установление тарифов. А ведь есть еще так называемое «косвенное тарифицирование», которое активно применяется, к примеру, в медицине, социальной сфере и многих других.

В общем, практически в любой сфере, в которой возможно применение ГЧП или концессий, в 90 % случаев будем иметь дело с прямым или косвенным тарифицированием со стороны государства.

Конечно, хотелось бы в своем концессионном соглашении написать, что в проекте будет такой-то тариф, и прекратить беспокоиться. Увы, такое невозможно. Это не соответствует тарифному законодательству, которое из-за одного концессионного проекта (или даже сотни) никто переделывать не будет. Слишком уж велика социальная, административная и общественная роль регулирования тарифов в нашей экономике.

Вместе с тем в концессионных проектах регулирование происходит иначе. Существуют так называемые «Особые обстоятельства» или «Особые условия» – раздел, который есть в любом концессионном соглашении, конечно, если оно хорошо скроено. Сам по себе он всегда представляет повышенный интерес, поскольку в нем много чего интересного можно обнаружить.

В случае с тарифами есть несколько возможностей предусмотреть соответствующий уровень разрешенных цен. Ведь почему в обычной инвестиционной деятельности компаний всегда идет «битва за тариф»? Де-факто он регулирует поступление выручки, которая обеспечивает и возвратность инвестиций, и доходность акционерам. Это его экономическая сущность.

Значит, частных концессионеров волнует не сам тариф, а та экономика, которая за ним стоит. Тогда в «Особых обстоятельствах» может быть указано, что некие показатели, важные для проекта, не могут составлять менее чем определенную в соглашении величину. Определяется она либо конкретными цифрами, либо в виде какой-то формулы. Там же указывается, что в том случае, если по ряду объективных обстоятельств, в том числе вследствие действий государства, показатели будут меньше, то оно доплачивает концессионеру.

Таким образом, не меняя тарифного законодательства и не нарушая его в концессионном соглашении, происходит выравнивание экономики проекта на случай неадекватной корректировки тарифа. Выходит так, что государство каждый раз перед установлением тарифа находится перед дилеммой: оно должно зафиксировать его на экономически обоснованном уровне либо напрямую доплатить компенсацию выпадающих доходов частному концессионеру.

Подавляющее количество «прямых» тарифов, но не все, в нашей стране прерогатива ФСТ – Федеральной службы по тарифам. Количество же госорганов, вовлеченных в «косвенное» тарифообразование, весьма велико. И вот в том случае, если какой-либо установленный тариф влияет только на конкретный проект, то регулятору, наверное, проще установить его на соответствующий год на необходимом и приемлемом уровне. А вот если он влияет на какую-то индустрию в целом, то иногда разумнее просто выплатить единичную компенсацию конкретному концессионеру, чем иметь проблему со всем рынком. Какое решение примет государство в каждом конкретном случае, по-прежнему остается его делом. Хотя на настоящий момент о каких-либо существенных выплатах, основанных на фактах установления низкого тарифа, неизвестно; все-таки власти стараются не допускать нарушения этого условия.

Главное, что экономика проекта и права концессионера в итоге не нарушаются и не являются ежегодной головной болью на весь срок существования концессионного соглашения.

Даже если предположить, что у государственного органа есть все необходимые для запуска проекта средства, то это еще не означает, что он сможет запустить какой-то комплексный проект. Например, если необходимо создать нечто, например «сухой» порт[5], то к нему следует подвести автомобильную и железную дороги, обеспечить энергоснабжение и много еще чего.

Особенность федеральной контрактной системы госзакупок – логика пообъектного подхода к предмету контрактов. При реализации через процедуру господрядов каждая из этих видов инфраструктуры в большинстве случаев – это отдельный конкурс со своими исполнителями, техническими заданиями и прочими нюансами.

Конечно, в ряде случаев могут быть частичные исключения, основанные, положим, на фундаменте технологической неразрывности объектов или критериях единого имущественного комплекса, но количество их относительно невелико, и практически каждый такой конкурс из числа крупных привлекает повышенное внимание антимонопольных властей.

Велик риск, вернее, он почти всегда срабатывает, получить нечто, что между собой не будет синхронизировано. В большинстве случаев вопрос только в уровне десинхронизации – от незначительной и устранимой до очень большой и требующей значительных капитальных затрат.

Тогда и случаются такие примеры, как промах на 200 м в створ железнодорожных ворот между внутренними железнодорожными путями перерабатывающего предприятия и внешними. И не стоит полагать, что это такая уж редкость. Это при том, что каждый из обоих подрядчиков по проекту точно отработал свое техническое задание и выполнил точно и в срок все условия своего договора. И ведь «претензии к пуговицам» никому не предъявишь: по документам все отлично, только итоговой цели не добиться – не будет единого технологического комплекса, в котором все элементы синхронизированы между собой.