Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Большинство законов, несмотря на потраченные на внешних консультантов бюджетные средства, были написаны практически под копирку на основе модельного регионального закона о ГЧП, который был рекомендован экспертным советом одного из комитетов Госдумы.

Фундаментальных предпосылок безжизненности таких законов видится несколько.

Во-первых, они слишком типовые для того, чтобы инвестор, решающий для себя, в каком регионе осуществить инвестиции по схеме ГЧП, видел между ними сколько-нибудь значимые отличия. Таким образом, сразу все регионы обзавелись для себя «гигиенического» уровня «конкурентным преимуществом» перед соседями. И все сразу стали предлагать одно и то же.

Во-вторых, конечно, можно предположить, что приняты они были не столько для внешних инвесторов, сколько для внутренних. В таком случае ограничение в том, что на региональном уровне (как с государственной стороны, так и с частной) не стало больше квалифицированных экспертов, которые в состоянии работать со сложными структурами проектов.

В-третьих, еще со времен Маркса и Энгельса мы помним, что в триаде «экономика – политика – право» на первом месте стоит именно экономика. Региональные законы о ГЧП были настолько однообразными, что вообще не учитывали потребностей местной экономики в инфраструктурных инвестициях. Разумным был бы прямо противоположный подход. В первую очередь, формирование пайплайна местных проектов. Но не на уровне очередной стратегии, а в виде конкретных проектов. Далее, на их основе можно определить те позиции, которые для них являются наиболее проблемными. Выделив такие «правовые лакуны», можно их устранить на уровне регионального законодательства (в части, не противоречащей федеральному, в том числе по части разделения полномочий). Только так, и никак иначе.

Сработавшие региональные ГЧП-законы (правда, мне известен такой только один: «первопроходец» среди региональных законов – закон Санкт-Петербурга) были сделаны именно так: сначала список конкретных проектов, а затем все остальное. Понятно, что потом список проектов будет пополняться и в законодательство придется вносить очередные поправки. Но ничего страшного в этом нет. Только после учета всех потребностей региональной экономики может родиться качественный и действенный закон. Все губернаторы и их замы, с которыми обсуждал эту тему, говорили, что все вроде бы разумно, но мне нужно быстрее, так как у соседей есть, а у меня еще нет, да и тема ГЧП «политически модная». Но такой подход привел к тому, что теперь все регионы имеют одинаково неработающие законы.

В-четвертых, очень многие регионы не удержались от того, чтобы не оставить себе больше процедурных (впрочем, и содержательных тоже) прав, нежели у частников. Этот тезис в полной мере относится к процедуре рассмотрения проекта в администрации субъекта, в заложенных конкурсных и отборных процедурах, а также иных последовательностях. Зачастую все весьма и весьма непрозрачно. Вопрос не в том, что местные чиновники должны быть лишены права на вынесение «мотивированного суждения» в процессе рассмотрения проектов, совсем нет. В конце концов, мотивированное суждение становится все более популярным даже в федеральных порядках. Вопрос в том, что сама процедура внесения проекта, анализа его показателей, рассмотрения целесообразности и прочие процедурные аспекты должны быть транспарентны для частных компаний.

Один из крупнейших отечественных регионов имеет неплохой ГЧП-закон, но чрезвычайно невнятную процедуру внесения и рассмотрения проекта. Хватило трех-четырех качественных попыток инициирования проектов со стороны частников, которые были загублены на процедурной стадии, чтобы за этим регионом закрепилась репутация «недружелюбного» по отношению к инфраструктурным инвесторам и ГЧП-проектам. А в этом узком мире такой репутации будет достаточно для отсутствия новых релевантных попыток в обозримой перспективе.

В-пятых, не очень понимаю, как именно такое прошло мимо прокуратуры и местных юристов, но очень многие региональные ГЧП-законы, мягко говоря, не вполне соответствуют федеральному законодательству. Например, в части определения земельных отношений, закупочных процедур и т. д. Ну, это уже проблема качества законодательной техники. Проблема не в том, что такой закон принят, а в том, что если по нему будет запущен проект, то контролирующие и правоохранительные органы станут оценивать его в первую очередь на предмет соответствия федеральному законодательству, а не местному. И велика вероятность того, что этот риск может выстрелить в самый неподходящий момент. Но еще реальнее (и практика это подтверждает), что потенциальные инвесторы видят противоречивое содержание местного закона о ГЧП и предпочитают с ним просто не связываться.

Вместе с тем региональные законы о государственно-частном партнерстве – потенциально инвестиционно емкий инструмент, способный действительно помочь регионам запустить некоторое количество проектов и стать участниками национального рынка проектов, а также создать свой внутренний рынок небольших проектов.

Особенно это будет заметно в том случае, если, как и обещает государство, в 2015 г. все-таки примут многострадальный, но очень полезный федеральный закон о ГЧП. В таком случае региональные ГЧП-законы не избавятся от описанных выше родовых проблем, но у них появится внятная идеология модернизации и вписанности в задачи удовлетворения региональных инфраструктурных потребностей.

Как мы видим, большинство региональных ГЧП-законов вне зависимости от принятия или непринятия федерального закона о ГЧП на настоящий момент не могут быть провайдерами реальных инвестиций в экономику региона и нуждаются в модернизации.

Поскольку, по моему мнению, не существует типового ГЧП-закона, равно как и нет стандартного ГЧП-проекта, то невозможно сформулировать точечные рекомендации корректировок. Вместе с тем очевидно, что двигаться нужно по следующим направлениям.

Во-первых, региональный закон о ГЧП – это все-таки процедурный закон. То есть это акт об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного партнерства. Именно этой, процедурной, части должно уделяться максимальное внимание. В каких сферах приоритетно ГЧП, какие формы приемлемы для региона, формы и объемы софинансирования со стороны региона, каковы конкурсные процедуры, каков порядок анализа проектов и многие иные технические, но оттого не менее, а может, даже более важные аспекты должны быть в нем детально рассмотрены.

Во-вторых, еще до этого должен быть определен пайплайн предстоящих потенциальных сделок. Под какие конкретно проекты формируется (или уже корректируется) указанный закон, в какие сроки, какими инструментами, в какой форме они будут реализовываться, по какой конкурсной процедуре, каков объем мандата частника и государства в будущем проекте.

В-третьих, тщательно вытравить все несоответствия федеральному законодательству. На первый взгляд наличие «продвинутых» положений в местном законе выглядит региональной победой, но она обернется пирровой на стадии подписания соглашений или, хуже того, на стадии исполнения обязательств по проекту.

Даже такой объем первоочередных действий приведет к тому, что усилия властей региона будут сфокусированы на инфраструктурных инвестициях посредством ГЧП на наиболее перспективных направлениях, инструментарий участия государства и процедуры такового будут понятны коммерческим интересантам, а проекты приобретут долгосрочную устойчивость.