Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Поскольку эти документы в основном инициируют политики, то в данном случае они для них выполняют роль своеобразной инвестиционной «понятийки»[62]. Что ж, бизнесмены тоже частенько подписывают не имеющие юридической силы MoU[63]. Может ли быть извлечена какая-то практическая польза из такого рода необязывающих соглашений? Ответ: да, может. И при умелом обращении с инструментом – немалая.

Прошу обратить внимание на тот факт, что в мировой классике проектного финансирования инфраструктуры есть такой класс документов, как соглашения о государственной поддержке. Но там они выполняют иную роль, регулируя те позиции, которые не вошли в соглашение ГЧП с государством, а иногда и вовсе заменяющие такие соглашения. Они имеют юридическую силу, и это, пожалуй, ключевое отличие. Обычно в отечественной практике СоС подписываются в одном из двух случаев.

Прежде всего, тогда, когда реального комплексного инвестиционного проекта нет. Есть отдельные инвестиции частника и отдельные инвестиции государства. И каждая из сторон инвестирует в создание объекта своей собственности. Частник делает это за свой или кредитный счет, а государство, например, в рамках ФЦП. Никакой взаимосвязи между ними нет, элементы фактически двух разных проектов финансово и процедурно не связаны между собой.

Наиболее наглядный пример – промышленный объект, который финансируется частной стороной, и автомобильные и железные дороги к нему, которые финансируются государством. На самом деле все понимают, что, не будь завода, никто бы не потянул дорогу в степь и не стал ее заканчивать именно у этой точки. И наоборот, если в обозримый срок не появится транспортное сообщение, никто не стал бы строить там себе завод. А банки, соответственно, его финансировать.

И такие взаимозависимости обычно прописываются в ФЦП с указанием того, что частник делает то-то и то-то, а государство – то-то и то-то. Только мы понимаем, что государство может секвестировать свои обязательства в любой момент, или изменить сроки, или скорректировать содержание. Статус ФЦП – объявленная амбиция государства о том, что если все будет хорошо, то оно планирует тратить свои деньги на такие-то цели и в такие-то сроки. Но это не точно – ФЦП постоянно корректируется. Уж не говорю о случаях, когда секвестируются расходы.

Выходит, что есть два разных проекта, которые логически и фактически связаны между собой, а по документам и обязательствам – нет. В таких случаях, чтобы хоть как-то зафиксировать, что и в какие сроки стороны делают в рамках собственных полномочий и задач, подписываются СоС. Задача таких соглашений – синхронизировать тайминг действий сторон, а также задать хотя бы минимально допустимую дорожную карту, чтобы каждая из сторон понимала, что другая еще не передумала и продолжает двигаться в более или менее заданные сроки. Завод, построенный раньше, чем к нему открыта транспортная доступность, – дорогое удовольствие. Обратная ситуация – неэффективное расходование бюджетных средств.

Кроме того, стороны в таких соглашениях могут согласовать порядок обсуждения каких-либо технических решений. Ведь государство отыгрывает конкурс на проектную документацию самостоятельно, по своему техническому заданию, а частная сторона делает то же самое независимо по своему объекту. И они не всегда синхронизируются. И как вам ситуация, при которой автомобильная дорога подтягивается к обратной стороне заводской территории, а железная – промахивается метров на двести от въездных ворот? А такое бывает. Причем нельзя сказать, что кто-то виноват. Формально государство не имеет необходимости согласовывать такие детали с частной стороной, и наоборот. А ведь чтобы объекты были введены в один срок, проектирование должно происходить параллельно.

Справедливости ради стоит отметить, что в соглашениях о синхронизации так глубоко в детали уходят редко. Обычно стороны находят в себе силы лишь на то, чтобы утвердить укрупненный тайминг конклюдентных действий. А уход совсем уж в детали политическое руководство компаний и госорганов не очень интересует. Между тем именно они являются катализаторами таких соглашений.

В итоге СоС некоторым образом обводит единым контуром несвязанные проекты, сделки и действия, немного снижая риски сторон. Это бывает также полезным, если необходимо «удержать» ту или иную строчку в ФЦП. Логика о том, что государство не просто вкладывает средства в дорогу в никуда или в порт непонятно где, имеет немалое значение при обосновании неизменности инвестиций государства именно в эту инфраструктуру. Именно сам этот факт интересует частные компании, и они уже подписали соглашение о том, что «обязуются» в свою очередь проинвестировать средства в смежный проект.

Частные компании обычно также предъявляют такие соглашения в банках для того, чтобы повысить свои шансы на получение кредита, а заодно попытаться удешевить его стоимость, продемонстрировав, что риски банка меньше, чем тот предполагает.

Сделать такое соглашение жестким и юридически обязывающим невозможно по определению, так как оно попадет в вилку между уголовным (сговор как минимум) и антимонопольным (нарушение норм о госзакупках) регулированием. Но вот указать, что государством в соответствии с законодательством может быть в такие-то сроки проведена закупка услуг проектировщиков, в основе которой будут такие-то требования, вполне можно.

По возможности, все-таки стоит заключать такие соглашения. При условии, что затраты времени и ресурсов на их пробивание сопоставимы с полезностью. Они все-таки не только демонстрируют миру намерения госорганов, но и структурируют и систематизируют их работу, а также упорядочивают взаимодействие частной стороны с ними.

Часто СоС подписывают региональные власти с федеральными. Так происходит обычно с мегапроектами, которые у нас мелькают в передовицах СМИ.

СоС полезны и при урегулировании отношений в формате «частник – частник» или «частник – частник – государство», если бы в приведенном примере речь шла не об одном строящемся заводе, а о нескольких, да еще и принадлежащих разным собственникам, что встречается постоянно.

Такие СоС не стоит ни недооценивать, ни переоценивать. Они не могут обязать, они просто могут быть полезны: в получении оценок проекта со стороны властей в письменной форме, в удержании позиции в ФЦП, в небольшом снижении рисков финансирующих организаций, в согласовании тайминга действий каждой стороны.

Хотя в принципе подобного рода СоС могут заключаться не только в рамках разрозненных элементов большого проекта, реализуемого автономно государством и частниками, но и в рамках проектов ГЧП и концессий. В таком случае они несут бóльшую смысловую нагрузку, хотя зачастую и остаются юридически необязывающими.

Вместе с тем существует некоторое количество ситуаций, при которых вспомогательная функция СоС остается, но сами соглашения приобретают бóльшую значимость и эффективность при реализации проекта.